II OSK 2454/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 10 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 maja 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 134/16 odrzucającego skargę H.M. na bezczynność Wójta Gminy Czosnów w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 19 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę H.M. (dalej jako "skarżąca") na bezczynność Wójta Gminy Czosnów w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżąca wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy Czosnów w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z 14 stycznia 2011 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy Czosnów z 23 marca 1999 r. nr 48/49. Wcześniej wyrokiem z 11 lutego 2015 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2044/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienia organów administracji o odmowie wznowienia tego postępowania administracyjnego. Sąd I instancji wskazał, że z akt administracyjnych ani sądowych nie wynika, żeby skarżąca przed wniesieniem skargi wniosła zażalenie do organu wyższego stopnia, a więc do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Wniosła natomiast do tego organu pismo z 10 września 2015 r., zawierające żądanie wykonania wyroku w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2044/16. Z tego powodu Sąd I instancji skargę odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 37 § 1 k.p.a. przez dokonanie błędnej wykładni powołanego przepisu postępowania administracyjnego, polegającej na przyjęciu, że wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa lub zażalenie, o którym mowa w powołanym przepisie musi przybrać szczególną formę, a strona postępowania administracyjnego jest zobowiązana wskazać w piśmie wprost, że działa w trybie art. 37 k.p.a. Po drugie, art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 63 § 2 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. przez niewykonanie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli legalności działań organu administracji publicznej i niedostrzeżenie, że organy administracji publicznej, a w szczególności organ odwoławczy, uchybiły tym przepisom postępowania administracyjnego. Po trzecie, art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że skarga na bezczynność została wniesiona z uchybieniem wymogu wyczerpania środków zaskarżenia. Po czwarte, art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a. przez jego wadliwe zastosowanie i bezzasadne odrzucenie skargi na bezczynność Wójta Gminy Czosnów. Po piąte, art. 49 § 1 p.p.s.a. przez skierowanie do skarżącej błędnego wezwania do uzupełnienia braków skargi, a następnie wyciągnięcie wobec skarżącej negatywnych konsekwencji procesowych. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi w tej sprawie, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność z wyczerpaniem środków zaskarżenia równoznaczne było wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia bądź wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeśli brak jest organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi). Skarżąca wniosła skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz Wójta Gminy Czosnów. Skarżąca wskazała, że organy te nie realizują zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z 11 lutego 2015 r. IV SA/Wa 2044/14. Początkowo skargę zarejestrowano jako skargę na wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie. Następnie dokonano zmiany przedmiotu sprawy, którą zarejestrowano jako skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie po wyroku uwzględniającym skargę. W związku z tym Sąd I instancji wezwał skarżącą do wykazania, że przed wniesieniem skargi wyczerpała tryb z art. 37 § 1 k.p.a. W odpowiedzi skarżąca nadesłała pismo z 11 września 2015 r. adresowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, w którym wniosła o "realizację wyroku WSA z 11.02.2015r. IV SA/Wa 2044/14 wobec uchylenia postanowienia SKO z 6.08.2014r. KOA 105/Ar/12". Następnie 30 sierpnia 2016 r. Sąd I instancji kolejny raz dokonał zmiany przedmiotu sprawy, uznając, że jest to skarga na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania. Po zakończeniu postępowania incydentalnego w przedmiocie przyznania skarżącej prawa pomocy, ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej został wezwany do wyjaśnienia, czy skarga wniesiona przez skarżącą dotyczy bezczynności Wójta Gminy Czosnów. Pełnomocnik skarżącej potwierdził, że skarga dotyczy bezczynności Wójta Gminy Czosnów polegającej na braku wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy Czosnów z 23 marca 1999 r. nr 48/49. W tej sytuacji Sąd I instancji odrzucił skargę. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji nie było prawidłowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenie przepisów art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz w związku z art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, o rodzaju środka zaskarżenia rozstrzyga jego treść, a nie tytuł czy powołanie konkretnego przepisu ustawy. Jak trafnie wskazał pełnomocnik skarżącej, pismo z 10 września 2015 r. zatytułowane "Monity" zawiera w swojej treści wezwanie do realizacji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 lutego 2015 r. IV SA/Wa 2044/14, co uwzględniając treść tego wyroku oznaczało wezwanie do rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy Czosnów z 23 marca 1999 r. Pismo to zostało skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, a więc do organu wyższego stopnia, zgodnie z dyspozycją art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wnoszenia tego pisma. Pismo skarżącej nie zostało zatytułowane "zażalenie" lub "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", jednak z jego treści można wywnioskować, jakie były intencje skarżącej. Ponadto potwierdziła to sama skarżąca, składając to właśnie pismo, jako odpowiedź na wezwanie do wykazania, że przed wniesieniem skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wyczerpała tryb z art. 37 § 1 k.p.a. Jeżeli natomiast organ miał wątpliwości co do treści pisma, to powinien wezwać skarżącą do złożenia dodatkowych wyjaśnień (art. 64 § 2 k.p.a.), a także działając na podstawie art. 9 k.p.a., udzielić stronie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień dotyczących okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Tego rodzaju wezwanie nie zostało do skarżącej skierowane, a zatem brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska Sądu I instancji, że pisma z 11 września 2015 r. nie można uznać za zażalenie z art. 37 § 1 k.p.a. Oznacza to, że na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 63 § 2 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 49 § 1 p.p.s.a., ponieważ przed odrzuceniem skargi skarżąca nie była wzywana do wykazania, że przed wniesieniem skargi na bezczynność Wójta Gminy Czosnów wyczerpała tryb z art. 37 § 1 k.p.a. Wezwanie z 27 czerwca 2016 r. dotyczyło bowiem wykazania, że skarżąca wyczerpała tryb z art. 37 § 1 k.p.a. przed wniesieniem skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Taka była bowiem wówczas kwalifikacja przedmiotu sprawy. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ w aktach sprawy znajdowało się już pismo skarżącej z 11 września 2015 r., które pozwalało uznać, że przed wniesieniem skargi skarżąca wyczerpała tryb z art. 37 § 1 k.p.a., co pozwalało nadać skardze dalszy bieg. Jedynie na marginesie można zauważyć, że uzasadnione wątpliwości budzą wielokrotne zmiany przedmiotu sprawy i organu, którego bezczynności dotyczyła skarga. Nie ulega wątpliwości, że skarga skarżącej dotyczyła zarówno bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz Wójta Gminy Czosnów. Skarga jest pod tym względem precyzyjna. Natomiast o dodatkowe wyjaśnienia Sąd I instancji zwrócił się dopiero po ustanowieniu pełnomocnika z urzędu. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w przedmiocie wniosku o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa, jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny.