II OSK 1109/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1085/16 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia konieczności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1085/16, oddalił skargę P. S., na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia konieczności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. S. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od Wojewody [...] kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania polegające na: 1. niezastosowaniu art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. i oddaleniu skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], podczas gdy zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) w stopniu uzasadniającym jej uchylenie przez Sąd, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego polegające na: 2. błędnej wykładni art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) opierającą się na przyjęciu, że organ administracji architektoniczno-budowlanej w ramach rozpatrywania wniosku inwestora dotyczącego stwierdzenia niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości nie jest uprawniony do badania: a. czy roboty budowlane objęte zgłoszeniem są tożsame z robotami budowlanymi deklarowanymi przez inwestora w postępowaniu toczącym się w oparciu o art. 47 ust. 2 p.b. jako objęte zamiarem faktycznego wykonania, a w konsekwencji czy dla tak deklarowanych robót budowlanych inwestor posiada zgodę organu administracji architektoniczno-budowlanej, b. czy wykonanie robót budowlanych w wyniku określenia niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości nie doprowadzi do trwałego zajęcia jej fragmentu. 3. błędnej wykładni art. 47 ust. 2 ustawy P.b. w związku z art, 3 pkt 7a i art. 3 pkt 8 p.b. opierającą się na przyjęciu, że organ administracji architektoniczno-budowlanej w ramach rozpatrywania wniosku inwestora dotyczącego stwierdzenia niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości nie jest uprawniony do badania czy roboty budowlane objęte zgłoszeniem są przedmiotem prawidłowo udzielonej zgody przez organ administracji architektoniczno- budowlanej, a także błędnej wykładni pojęć remont oraz przebudowa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał między innymi, że w jego ocenie zarówno Starosta [...], jak i Wojewoda [...], powinni przeprowadzić dalsze ustalenia faktyczne, dotyczące tego, w jakich miejscach i jakiego rodzaju tynk ma być uzupełniany na spornej ścianie, a także jakiej będzie on finalnie grubości i w jakim zakresie zmieni się łączna grubość ściany. Ustalenia te powinny leżeć u podstaw subsumpcji do prawidłowo ustalonej normy prawnej. Skarżący prezentuje pogląd, iż WSA w Krakowie nie dostrzegł tych uchybień proceduralnych organów, a w konsekwencji nie wyeliminował wadliwych decyzji z obrotu prawnego, czego skutkiem było niezasadne oddalenie skargi Skarżącego. Przyjęte przez WSA ustalenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Porównanie bowiem zakresu robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia 13 listopada 2014 r. z deklarowanym w postępowaniu zakresem robót, które inwestor zamierza faktycznie wykonać wpłynęłoby na ustalenie braku spełnienia (przynajmniej co do części zamierzonych robót budowlanych) przesłanki posiadania zgody na wykonanie planowanych robót budowlanych, która to zgoda warunkuje wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w oparciu o art. 47 ust. 2 Pr.bud. Brak przeprowadzenia ustaleń faktycznych co do przebiegu granicy pomiędzy działkami [...]/1 oraz [...]/2 również istotnie wpływa na wynik sprawy. Jak bowiem wynika z materiałów zgormadzonych w aktach przedmiotowego postępowania granica między działką działce ewidencyjną nr [...]/2 a nr [...]/1 biegnie wzdłuż lica ściany w jego obecnym kształcie. Oznacza to, że nawet niewielkie, kilkocentymetrowe poszerzenie ściany, które doprowadzi do przesunięcia fragmentu ściany w kierunku działki skarżącego, oznacza trwałe zajęcie tego fragmentu przez budynek inwestora. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. J. wniosła o jej oddalenie, jako bezzasadnej Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. Treść regulacji przewidzianej w art. 188 p.p.s.a. nakazuje w pierwszej kolejności zbadanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. Stronie wnoszącej skargę kasacyjną, mając na uwadze argumentację w niej zawartą, zapewne chodziło o § 1 art. 77 k.p.a., mimo że nie wskazała jego w sposób jednoznaczny. Zaznaczyć przy tym należy, iż art. 77 k.p.a. składa się z czterech paragrafów, zaś w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że strona wznosząca skargę kasacyjną winna określić podstawę prawną według najmniejszej jednostki redakcyjnej danego przepisu. W przypadku zaskarżenia decyzji nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie konkretnego przepisu prawnego stanowiącego podstawę zarzutu, żądania czy rozstrzygnięcia. Analiza akt sprawy pozwala przyjąć, że organy administracji, zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., podjęły wszelkie niezbędne działania zmierzające do wyjaśnienia okoliczności faktycznych, mających za celu ustalenie czy istnieje konieczność wejścia na teren sąsiedniej działki nr [...]/1. Wbrew zarzutom stan faktyczny sprawy został należycie ustalony przez organy architektoniczno-budowlane i słusznie zaakceptowany przez Sąd I instancji. Przypomnieć trzeba, że 13 listopada 2014 r. M. J. wystąpiła do Starosty [...] ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie elewacji ściany budynku znajdującego się na działce nr [...]/2 w K., cyt.: "w celu wyrównania ubytków w ścianie. Po wykonaniu remontu budynek będzie znajdował się w całości na działce (...) nr [...]/2". Ulica [...] w K., przy której położone są nieruchomości stron jest zabudowana zwartą zabudową pierzejową, w której lukę stanowi działka P. S. nr [...]/1. Wyżej wymieniona ściana znajduje się, zgodnie z wskazaniem M. J., 3 cm od granicy działki należącej do inwestora, natomiast według skarżącego kasacyjnie w granicy między tymi działkami, zatem nie jest możliwe wykonanie powyższych (wskazanych w zgłoszeniu) prac bez wejścia w teren sąsiedniej nieruchomości nr [...]/1. Wobec braku zgody właściciela działki nr [...]/1 (co nie jest kwestionowane) na wykonanie planowanych prac z terenu jego nieruchomości, M. J. 3 kwietnia 2015 r. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o niezbędności wejścia w teren nieruchomości [...]/1 w K.j w celu wykonania ww. remontu zgodnie z przyjętym bez zastrzeżeń zgłoszeniem (adnotacja na wniosku : "wniosek kompletny 8.01.2015 r."). Wskazać należy, że wszczęto postępowanie w trybie art. 47 prawa budowlanego. Normuje on sytuację, w której wykonywanie prac przygotowawczych lub robót budowlanych bezwzględnie wymaga wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości co niewątpliwie wiąże się z pewnymi ograniczeniami w korzystaniu z praw podmiotu dysponującego uprawnieniami do tej nieruchomości. Ingerencja w prawo własności sąsiada dotyczy tylko robót budowlanych wykonywanych legalnie t.j. np. zgodnych z dokonanym zgłoszeniem czy udzielonym pozwoleniem na budowę. Na tym etapie postępowania kwestionowanie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia prac budowlanych czy zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie jest możliwe. Rozważania zatem skarżącego kasacyjnie, że sąsiadka dokona przebudowy nie remontu są bezcelowe, gdyż przedmiotowe roboty budowlane zostały już zakwalifikowane w odrębnym postępowaniu. W sprawie niniejszej jak słusznie zauważył sąd wojewódzki nie ma także znaczenia podnoszony przez skarżącego kasacyjnie spór o granicę, gdyż rozpatrując wniosek inwestora organy nie są uprawnione do badania prawidłowości przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami – działką inwestora i właściciela sąsiedniej nieruchomości. Spory graniczne należą do właściwości sądów powszechnych, (wydziałów cywilnych) pozostają poza regulacja prawa budowlanego. Art. 47 prawa budowlanego stanowi, że jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu (ust. 1). W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga w drodze decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust. 2). Organ administracji rozpatrując wniosek na podstawie wskazanego wyżej przepisu obowiązany jest ustalić spełnienie przesłanek dopuszczalności rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Przesłankami tymi są: potrzeba wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, udzielenie zgody wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej uzależnia się od niezbędności wejścia na teren tej nieruchomości (nie ma możliwości w inny sposób wykonania prac). Tryb administracyjny rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości uzależniony jest od braku dobrowolnej zgody właściciela tej nieruchomości. W sprawie niniejszej wszystkie przesłanki do zastosowania art. 47 ust. 2 prawa budowlanego zostały spełnione. Zaskarżona do sądu decyzja Wojewody Małopolskiego prawidłowo określa teren niezbędnego wejścia na działkę skarżącego (około 20 m2, którą stanowi szerokość pasa gruntu - 2 m od ściany szczytowej). Precyzyjnie wskazany jest też zakres robót - remont ściany szczytowej tj. położenie na niej tynku, bez remontu kamiennej podmurówki. Określony jest także sposób prowadzenia robót - prowadzone będą ręcznie z użyciem podstawowych elektronarzędzi i sprzętu, czyli bez nadmiernej ingerencji w prawa skarżącego. Wskazany też termin - maksymalnie 10 dni roboczych pomiędzy 15 września 2017 r. a 30 października 2017 r., spełnia wymogi konkretności i minimalizuje ograniczenia uprawnień właściciela. Dlatego też zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na błędnej wykładni art. 47 ust. 2 prawa budowlanego jest także niezasadny. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.