II SAB/Ol 66/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r. sprawy ze skargi D. D. na bezczynność Starosty w udostępnieniu informacji publicznej 1) umarza postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Starosty na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przez D. D., reprezentowanego przez radcę prawnego, jest bezczynność Starosty w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 28 maja 2016 r. D. D., dalej zwany także skarżącym, zwróciła się do Starosty o udostępnienie (przesłanie na wskazany adres e-mail) informacji publicznej w postaci skanów umów zawartych w latach 2010-2016 dotyczących usług obsługi prawnej i obsługi zamówień publicznych. Wniosek został złożony przez skarżącego drogą elektroniczną na adres: [email protected]. Wobec braku realizacji wniosku, w dniu 5 lipca 2016 r. (data nadania skargi) D. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Starosty. W skardze zawarte zostało żądanie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku oraz zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W motywach skargi skarżący podniósł, że pomimo upływu 14-dniowego terminu, organ nie rozpoznał złożonego wniosku, w szczególności nie przesłał żadnej informacji, która wskazywałaby na powody opóźnienia oraz termin udostępnienia wnioskowanej informacji. W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącego, organ dopuścił się bezczynności, co czyniło uzasadnionym wniesienie skargi. W dniu 12 lipca 2016 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek, na adres poczty elektronicznej podany przez skarżącego. Podał, że załączył skany wnioskowanych umów. Następnie, w odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie. Podniósł, że organ faktycznie powziął wiedzę o złożonym wniosku i żądaniu udostępnienia informacji publicznej w dniu 8 lipca 2016 r., po zapoznaniu się z treścią skargi. Z kolei załączony do skargi wydruk maila nie posiada odwzorowania adresu poczty odbiorczej, na którą został wysłany wniosek. Pismem procesowym z dnia 12 października 2016 r. pełnomocnik organu wniósł o umorzenie postępowania w sprawie. Podniósł, że wniosek skarżącego z dnia 28 maja 2016r. został odszukany pod takim adresem, jaki wskazał skarżący, ale został umieszczony w folderze "Wiadomości-śmieci". Wyjaśnił, że wniosek został zakwalifikowany jako spam przez posiadane przez skarżącego oprogramowanie antywirusowe. W piśmie z dnia 28 października 2016 r. skarżący potwierdził fakt otrzymania wnioskowanych informacji. Wniósł o umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów. Podkreślił, że bezczynność ustała dopiero po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, wskazać należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wymienionym w art. 52 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058, ze zm., zwanej dalej w skrócie u.d.i.p.), przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz do umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym, przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast u.d.i.p. nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji, za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy. W konsekwencji przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto nie są wiążące żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy przypomnienia wymaga, że skarżący zarzucił organowi bezczynność w zakresie udostępnienia informacji w postaci skanów umów zawartych w latach 2010-2016 dotyczących usług obsługi prawnej i obsługi zamówień publicznych. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że Starosta jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Starosta jest bowiem organem władzy publicznej, który wykonuje zadania publiczne. W rozpoznawanej sprawie nie był również sporny fakt, że żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno bezpośrednio wytworzonych przez organ, których organ używa przy realizacji zdań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, decyduje treść i charakter informacji. Zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są zatem również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Z tego względu informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 czerwca 2016r., sygn. akt II SAB/Łd 54/16 oraz wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 916/12, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), w tym umów o świadczenie usług prawnych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2012 r., IV SAB/Wr 113/11). Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że Starosta zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego na zasadzie u.d.i.p. W ocenie Sądu, trzeba też przyjąć, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 28 maja 2016 r. wysłany do Starosty, na podany na oficjalnej stronie internetowej adres poczty elektronicznej: [email protected], został złożony przez skarżącego skutecznie. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że podanie do powszechnej wiadomości adresu poczty elektronicznej przez organ należy traktować jako jego zobowiązanie, że wiadomości wysłane na ten adres będą odbierane. Jednostka ma prawo działać w zaufaniu do władzy publicznej i oczekiwać, że skoro organ podaje do publicznej wiadomości adres swojej poczty elektronicznej, to będzie odbierał listy skierowane na ten adres, w tym także trafiające do "skrzynki SPAM" (zakwalifikowanie listu jako spam nie oznacza bowiem automatycznie, że podlega on usunięciu). Odmienne zapatrywanie czyniłoby w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) iluzorycznym, którego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu, stąd tego rodzaju poglądy nie są akceptowane. Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów. Tym samym, ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej listu, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ. Uchybienia w tym zakresie nie mogą być przerzucane na podmiot korzystający z konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej (por. postanowienia NSA: z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15; z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1414/15; z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15 oraz z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2186/14; dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego argumentacja organu, że nie miał możliwości zapoznania się z wnioskiem skarżącego, który trafił do tzw. "SPAMU" nie zasługuje na uwzględnienie. Kontynuując rozważania wskazać należy, że u.d.i.p. przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznej. Jednym z nich, stosownie do art. 10 ust. 1 u.d.i.p., jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, które zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei, w sytuacji, gdy zaistnieje podstawa do pobrania opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., w myśl art. 15 ust. 2 u.d.i.p., podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji powiadamia wnioskodawcę o jej wysokości, w terminie 14 dni do dnia złożenia wniosku i następnie udostępnia informację zgodnie z wnioskiem po upływie 14 dni od dnia powiadomienia, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 1 udostępnienie informacji następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W tej ostatniej sytuacji, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Wskazać jeszcze trzeba, że forma decyzji przewidziana została jedynie w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją oraz, gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Dla realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej istotne jest czy podmiot będący adresatem wniosku posiada te informacje. Nieposiadanie żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną, która jest podstawą do negatywnego rozpatrzenia żądania. Wynika to z treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze oraz inne podmioty wykonujące administrację publiczną, będące w posiadaniu takich informacji (por. wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15, I OSK 129/15, I OSK 131/15 i powołane tam orzecznictwo dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl ). W kontekście powyższego przyjąć należało, że wniosek skarżącego skierowany do organu w dniu 28 maja 2016 r. r. nie został rozpatrzony przez organ w ustawowym 14-dniowym terminie, a zatem - co do zasady - skarga powinna zostać uwzględniona. Rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność, Sąd zobowiązany jest jednak uwzględnić stan faktyczny w chwili orzekania. W realiach rozpoznawanej sprawy nie można mówić o bezczynności organu w zakresie załatwienia wniosku, ponieważ w dniu 12 lipca 2016 r. organ udzielił odpowiedzi w zakresie żądanych skanów umów, wysyłając odpowiedź pocztą elektroniczną na adres podany przez skarżącego. Stan bezczynności ustał po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem orzeczenia prze Sąd. Z tego względu należało przyjąć, że bezprzedmiotowe stało się zobowiązanie organu do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, co stanowiło podstawę do umorzenia w tym zakresie postępowania sądowego w oparciu o przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Skoro, jak wykazano wcześniej, na dzień złożenia skargi organ nie zareagował na wniosek skarżącego, to dopuścił się bezczynności w udostępnieniu żądanych informacji publicznych. W ocenie Sądu, bezczynność ta nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. W sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rozpoznawanej sprawie nie można przypisać organowi złej woli, skoro do bezczynności doszło z uwagi na brak wiedzy o wniosku. O kosztach postępowania należnych skarżącemu orzeczono w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł uiszczonego wpisu od skargi, opłata skarbowa w wysokości 17 zł od udzielonego pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w wysokości 480 zł, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).