VIII SA/Wa 194/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wykonania zjazdu z drogi publicznej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 267, ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpoznaniu odwołania R. S. (dalej: "skarżąca") od decyzji z dnia [...] września 2015 r. wydanej przez Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] działającego z upoważnienia Zarządu Powiatu [...] (dalej: "organ I instancji"), odmawiającej wykonania zjazdu na działkę nr [...] w miejscowości [...] w ramach przebudowy drogi nr [...][...] - [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Pismem z dnia 17 sierpnia 2015 r. skarżąca zwróciła się do Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w [...] z prośbą o ujęcie w planach i wykonanie, na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych istniejącego zjazdu na jej działkę o nr [...] położoną w miejscowości [...]. Następnie w dniu 22 września 2015 r. skarżąca złożyła kolejne pismo o wydanie decyzji administracyjnej w tej sprawie. Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w [...] pismem z dnia [...] września 2015 r. odmówił skarżącej wykonania zjazdu. Wskazał, że brak jest dowodów potwierdzających istnienie zjazdu na ww. działkę. Właściciel działki nie zwracał się do zarządcy drogi z wnioskiem na lokalizację zjazdu. Jednocześnie w piśmie wyjaśniono, że zmiana stanowiska zarządcy drogi może nastąpić w sytuacji przedstawienia przez skarżącą dowodów potwierdzających istnienie legalnego zjazdu. Dopiero wówczas możliwa będzie przebudowa zjazdu w ramach procesu inwestycyjnego związanego z przebudową drogi. Od powyższego pisma skarżąca złożyła odwołanie podnosząc, że niewykonanie zjazdu pozbawia ją dostępu do działki o nr [...]. Niedopuszczalnym dla skarżącej jest stwierdzenie, że działka nie posiadała legalnego zjazdu. W latach 90 – tych wykonano bowiem zjazd na działkę, tj. mostek oraz wykopano rów. Na dowód tego, że zjazd istniał w załączeniu do odwołania przedstawiła oświadczenie swojego ojca oraz sąsiada jej działki. W związku powyższym wniosła o uchylenie decyzji, którą otrzymała w niniejszej sprawie i wydanie decyzji nakazującej wykonanie zjazdu do jej działki w ramach przebudowy drogi powiatowej w miejscowości [...]. Kolegium rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności oceniło, czy pismo z dnia [...] września 2015 r., od którego to skarżąca wniosła odwołanie, stanowi decyzję w rozumieniu art. 107 k.p.a. W przypadku bowiem odmowy uwzględnienia wniosku o budowę lub przebudowę zjazdu w trybie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, organ I instancji winien wydać decyzję administracyjną. Z uwagi na to, że przedmiotowe pismo posiada elementy, jakie powinna zawierać decyzja administracyjna, a więc określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie i podpis osoby reprezentującej organ, a także uzasadnienie, dlatego też pomimo, iż nie zostało nazwane "decyzją" Kolegium stwierdziło, że należy uznać je za decyzję administracyjną a tym samym rozpoznać odwołanie skarżącej. Analizując materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie, Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania. Wskazało, że z pism skarżącej z dnia 17 sierpnia 2015 r. i 22 września 2015 r. jednoznacznie wynika, iż wnosi ona o wykonanie istniejącego zjazdu na działkę nr [...] w ramach przebudowy drogi [...] – [...], na koszt zarządcy drogi. Jednakże skarżąca nie przedstawiła ani przed organem I instancji, ani w postępowaniu odwoławczym dowodu na to, że na ww. działkę istniał zjazd. W ocenie organu odwoławczego, za dowody takie nie mogą być uznane oświadczenia T. W. oraz M. P.. Z oświadczenia pierwszej z ww. osób wynika, że w latach 90 – tych ubiegłego wieku był wybudowany mostek i wykopany rów, który teraz wyrównał się. Natomiast druga z ww. osób oświadczyła jedynie, że działka była zawsze użytkowana rolniczo, właściciel wjeżdża na nią maszynami rolniczymi i wjazd na działkę był zawsze. Kolegium zauważyło, że organ I instancji nie kwestionuje możliwości wjazdu na działkę, bowiem ukształtowanie terenu i brak rowów powoduje, że wjazd na działkę jest możliwy, lecz nie można tego uznać, za legalnie istniejący zjazd. W toku postępowania Kolegium zwróciło się do Wójta Gminy [...] o nadesłanie akt sprawy z postępowania o środowiskowe uwarunkowania zgody na przebudowę przedmiotowej drogi i o akta dotyczące lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. przebudowy drogi [...] – [...]. Z załączonych do tych spraw map, jak również z mapy dołączonej do pozwolenia na budowę nie wynika, aby na datę prowadzenia tych postępowań istniał zjazd z przebudowywanej drogi na działkę nr [...]. Jak zauważyło Kolegium, organ I instancji w celu ustalenia, czy zjazd taki istniał wykonał przekop kontrolny w celu zlokalizowania przepustu z rury żelbetowej w miejscu wskazanym przez właściciela działki nr [...]. Wykop został wykonany na całej szerokości działki, jednak nie znaleziono przepustu, zatem nie można uznać, że w latach 90 – tych był wybudowany zjazd. Następnie organ odwoławczy podniósł, że w odpowiedzi na pismo skierowane przez Kolegium, skarżąca nie wskazała żadnych dowodów potwierdzających istnienie zjazdu. Skoro zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził istnienia zjazdu na działkę nr [...], brak było podstaw do zastosowania art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Dlatego też odmowa wykonania zjazdu na koszt zarządcy drogi jest uzasadniona. Skargę na powyższą decyzję Kolegium z [...] grudnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, orzeczenie o obowiązku wykonania przez Powiatowy Zarząd Dróg Publicznych w [...] zjazdu na działkę nr [...] w miejscowości [...] w ramach przebudowy drogi nr [...][...] - [...] oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 107 k.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy poza stwierdzeniem "zgodnie z art. 29 ust. cytowanej ustawy", które to określenie powtarza się w treści uzasadnienia decyzji, nie wskazał jednak jaka ustawa stanowi podstawę merytoryczną rozstrzygnięcia, a więc brak w niej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co ewidentnie wskazuje na naruszenie art. 107 k.p.a. Organy obu instancji nie wskazały na jakiej podstawie odmówiły wiarygodności złożonym w formie oświadczeń zeznaniom T. W. i M. P., którzy to potwierdzili, że działka o nr [...] była użytkowana rolniczo, a właściciel wjeżdżał na nią maszynami rolniczymi i wjazd na działkę był zawsze, oraz że był tam rów i mostek. Skarżąca zarzuciła, że nie uczestniczyła w czynności organu I instancji polegającej na wykonaniu przekopu kontrolnego w celu zlokalizowania przepustu z rury żelbetowej w miejscu wskazanym przez właściciela działki, a nawet nie była zawiadomiona o fakcie dokonywania takiej czynności. Taki zaś dowód nie ma żadnej mocy dowodowej i nie może stanowić podstawy do odmowy wiarygodności innemu dowodowi. Zdaniem skarżącej uszło uwadze organom obu instancji, że działka nr [...] w miejscowości [...] znajduje się bezpośrednio przy drodze publicznej [...] – [...], w ciągu zabudowy mieszkaniowej pomiędzy dwoma zabudowanymi nieruchomościami, zarówno po lewej jak i po prawej stronie, jak również, że jest to jedyny dla tej nieruchomości dostęp (wjazd) do drogi publicznej. Powyższe rodzi domniemanie, że wjazd ten istniał zawsze. Nie był to wjazd utwardzony, ale wyglądał identycznie jak wjazdy na nieruchomości sąsiednie, z tą tylko różnicą, że nieruchomości sąsiednie są zabudowane. Niczym nieuzasadnione jest przyjęcie przez organy obu instancji, że nieruchomości sąsiednie posiadały zjazdy tylko dlatego, że są to nieruchomości zabudowane i do tych nieruchomości w ramach realizowanej inwestycji zjazdy zostały wykonane przez zarządcę drogi, czego odmówiono jednak skarżącej. Tym samym, w ocenie skarżącej, organy obu instancji dopuściły się rażącego naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Powyższe stanowi również naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa i zasady praworządności. Organ odwoławczy pominął milczeniem kwestię naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a. przejawiającego się w uniemożliwieniu stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem decyzji. Doprowadziło to tym samym do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.) oraz zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.). Stwierdzeniem, że skarżąca nie przedstawiła przed organami obu instancji dowodów na to, że istniał zjazd, organ odwoławczy wprowadził do postępowania administracyjnego zasadę kontradyktoryjności wbrew rządzącej postepowaniem administracyjnym zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), dopuszczając się jej naruszenia, a w konsekwencji pogwałcenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację i uznając zarzuty skargi za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: "p.p.s.a."). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 460, dalej jako "ustawa o drogach publicznych") budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Wyjątek od tej zasady wprowadza ust. 2 art. 29 ustawy o drogach publicznych, który to stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że w przypadku odmowy uwzględnienia wniosku o budowę lub przebudowę zjazdu w trybie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, organ I instancji winien wydać decyzję administracyjną. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że pismo organu I instancji z dnia [...] września 2015 r. odmawiające skarżącej wykonania zjazdu na działkę nr [...] w miejscowości [...] w ramach przebudowy drogi nr [...][...] – [...] stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu art. 107 k.p.a. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że ww. pismo posiada podstawowe elementy, jakie powinna zawierać decyzja administracyjna, takie jak określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie i podpis osoby reprezentującej organ oraz uzasadnienie, a tym samym odwołanie skarżącej podlega rozpoznaniu. Spornym w niniejszej sprawie pozostaje zasadność odmowy wykonania przedmiotowego zjazdu przez zarządcę drogi. Zdaniem bowiem skarżącej przed przebudową drogi na jej działkę istniał wcześniej zjazd. W ocenie zaś organów obu instancji zjazd taki jednak nie istniał. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie organy obu instancji zasadnie odmówiły skarżącej wykonania zjazdu na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zarządca drogi nie ma obowiązku, ani też uprawnienia do budowania nowych zjazdów. Obowiązek zarządcy drogi dotyczy tylko i wyłącznie zjazdów istniejących. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest zaś pogląd, że za zjazdy istniejące uznane mogą być wyłącznie zjazdy istniejące legalnie. Potwierdzenie to znajduje m.in. potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt II SA 438/98 w którym stwierdzono, że za zjazd w rozumieniu art. 29 ustawy o drogach publicznych może być uznany nie każdy dojazd urządzony przez właścicieli czy użytkowników nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko ten, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą legalnie. Tak więc, wyjaśnić należy, że samo wykorzystanie naturalnych właściwości terenu i sprzyjających warunków sytuacyjno – wysokościowych występujących w obszarze pasa drogowego, w szczególności braku rowów przydrożnych do dojeżdżania na nieruchomość z drogi publicznej nie może być uznane za legalnie istniejący zjazd, którego lokalizacja została ustalona z zarządcą drogi. Prawidłowo uznał organ odwoławczy, że skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania administracyjnego dowodu na to, że na jej działkę przed przebudową drogi istniał legalny zjazd. Za taki dowód nie mogą być uznane pisemne oświadczenia złożone przez ojca skarżącej oraz sąsiada jej działki. W ocenie Sądu, z oświadczeń ww. osób wynika bowiem co najwyżej, że na przedmiotową działkę możliwy był faktyczny wjazd, a nie urządzony był legalny zjazd. Z faktu, na który to skarżąca się powołuje w swojej skardze, że skoro jej działka znajduje się bezpośrednio przy drodze publicznej to musiała mieć dostęp do drogi publicznej, nie można domniemywać, że istniał zawsze legalnie urządzony zjazd. Zresztą sama skarżąca w swojej skardze podnosi, że był to wjazd (a więc jednak nie zjazd) utwardzony, ale wyglądał identycznie jak wjazdy na nieruchomości sąsiednie, z tą tylko różnicą, że nieruchomości sąsiednie są zabudowane. Organy obu instancji nie kwestionują zaś możliwości wjazdu na działkę skarżącej, lecz nie uznają tego za legalnie istniejący zjazd w rozumieniu art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zauważyć również należy, że w toku postępowania organ odwoławczy podjął wszelkie kroki do wyjaśnienia sprawy. Umożliwił skarżącej, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. udział w postępowaniu i przedstawienie ewentualnych dowodów na istnienie przedmiotowego zjazdu. Ponadto, wystąpił do Wójta Gminy [...] o nadesłanie akt sprawy z postępowania o środowiskowe uwarunkowania zgody na przebudowę przedmiotowej drogi, jak również akt dotyczących lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. przebudowy drogi [...] – [...]. Na podstawie zaś załączonych do tych spraw map, jak również mapy dołączonej do pozwolenia na budowę ustalił, że na datę prowadzenia tych postępowań nie istniał zjazd z przebudowywanej drogi na działkę skarżącej. Zarzut skarżącej, że nie uczestniczyła w czynności organu I instancji polegającej na wykonaniu przekopu kontrolnego w celu zlokalizowania przepustu z rury żelbetowej w miejscu wskazanym przez właściciela działki, a nawet nie była zawiadomiona o fakcie dokonywania takiej czynności w ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie. Jak bowiem wynika z akt sprawy nie była to czynność wykonywana w trybie przepisów k.p.a., a tym samym skarżąca nie musiała w niej uczestniczyć. Organ odwoławczy powołał się zaś na powyższą czynność niejako dodatkowo, jedynie w celu potwierdzenia swojej argumentacji. Wypada w tym miejscu wskazać, że obowiązek poszukiwania dowodów, czyli dowodzenia ciąży nie tylko na organie administracji, obarcza on także stronę, która zresztą z reguły, w swym dobrze rozumianym interesie, powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. Strona jest równorzędnym partnerem organu w zakresie prawa do inicjowania dowodów. Prawo to wynika z art. 78 k.p.a. i w ogóle z zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), wynika także z zasady czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Wprawdzie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, nie oznacza to jednak, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza, że nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Skoro zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził istnienia zjazdu na przedmiotową działkę, brak było podstaw do zastosowania art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Mając na uwadze powyższe odmowa wykonania zjazdu na koszt zarządcy drogi jest uzasadniona. Konkludując, Sąd uznał, że przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż odpowiada ona wymogom prawa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji stanowił art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. W sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ustawy o drogach publicznych w sposób mający wpływ na wynik sprawy, jak również wskazanych w skardze przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 107 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko zaś w takiej sytuacji sąd administracyjny może uchylić decyzję organu. W ocenie Sądu, organy obu instancji, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Uzasadnienia decyzji odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się również, wbrew zarzutowi skargi, naruszenia przez organy obu instancji zasady równości obywateli wobec prawa i zasady praworządności. Z powyższych względów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.