II OSK 707/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 898/16 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestników K. G. i J. S. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 898/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. dalej – p.p.s.a.) oddalił skargę A. T. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki z dnia [...] czerwca 2015 r. nakazującą skarżącej rozbiórkę elementów ogrodzenia wykonanych na działkach nr [...],[...] oraz [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., tj.: betonowych fundamentów metalowych wraz z profilami na terenie działek [...] (wzdłuż granicy z działkami [...]) oraz wykonanego na działce [...] (od strony działki nr [...]) fundamentu pod bramę wjazdową wraz z osadzonym metalowym profilem, zrealizowanych bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. T. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. art. 125 § 1 ust. 1 p.p.s.a. (powinno być: art. 125 § 1 pkt 1) poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania, mimo iż kwestia ustalenia prawa własności nieruchomości skarżącej była przedmiotem toczącego się postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej, a następnie oparcie rozstrzygnięcia na samodzielnej ocenie przez WSA, czy skarżącej w dacie dokonywania zgłoszenia przysługiwało prawo własności nieruchomości, 2. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie oceny prawnej w zakresie prawa własności nieruchomości skarżącej, mimo iż do orzekania w sprawie ustalenia czy skarżącej przysługuje prawo własności nieruchomości właściwe są sądy powszechne, a nie sądy administracyjne, 3. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w obrocie prawnym występuje decyzja Prezydenta Miasta Krakowa dnia [...] października 1999 r., którą zatwierdzono projekt podziału nieruchomości i wydzielono działki nr [...] z przeznaczeniem pod drogę, w sytuacji, gdy powstałe w wyniku podziału działki zostały wydzielone pod drogę wewnętrzną, zatem prawo własności przedmiotowych działek nie przeszło na rzecz Gminy Miejskiej Kraków; 4. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez pominięcie przez WSA, że poza decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] października 1999 r. istnieje w obrocie prawnym wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie prowadzonej pod sygnaturą II SA/Kr 174/11 dnia 23 lutego 2012 r. oraz ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...], na mocy której stwierdzono nieważność decyzji podziałowej w zakresie dotyczącym przejścia z mocy prawa własności na rzecz Gminy Miejskiej Kraków, 5. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1 k.p.a., 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ II instancji prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, mimo iż z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynikało, w którym miejscu i w jakim zakresie zostały wykonane roboty budowlane, co nie pozwalało na dokonanie oceny, czy rozpoczęta budowa ogrodzenia została wykonana niezgodnie ze zgłoszeniem, w szczególności z naruszeniem przepisów uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], 6. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy w zw. z art. 30 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, 7. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 49b Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że organ lI instancji prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i na jego podstawie ustalił, że doszło do rozpoczęcia budowy przez Skarżącą, ogrodzenia całkowicie niezgodnego ze zgłoszeniem, 8. art. 151 p.p.s.a., poprzez bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji gdy nie doszło do budowy ogrodzenia niezgodnie ze zgłoszeniem oraz pomimo iż skarżąca miała prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, zatem WSA winien był skargę uwzględnić w całości, 9. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że stroną postępowania są J. S., J. S. i K. G., mimo iż osoby te nie legitymowały się interesem prawnym ani obowiązkiem, którego dotyczyłoby postępowanie, z uwagi na zapewniony dostęp do drogi publicznej bezpośrednio od strony ulicy P. T. oraz poprzez działkę nr [...], W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne z punktu 1, 2, 3, 4, 6, 8 dotyczące oceny Sądu Wojewódzkiego w zakresie prawa własności nieruchomości (działek ew. nr [...]), na których wykonano elementy ogrodzenia objęte nakazem rozbiórki. Wbrew twierdzeniom skarżącej sprawa sądowa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, co do działek nr: [...] nie miała charakteru prejudycjalnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a zatem Sąd Wojewódzki nie miał podstawy do zawieszenia postępowania w trybie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki – oceniając kwestię posiadania przez inwestorkę tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – obowiązany był do uwzględnienia stanu prawnego wynikającego z ksiąg wieczystych oraz prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w K. z [...] sierpnia 2014 r., którym zmieniono orzeczenie Sądu Rejonowego w przedmiocie wpisów, nakazując wykreślenie z działu II ksiąg wieczystych jako właścicieli A. T. i G. T. oraz oddalono wnioski o wpis na ich rzecz prawa własności do ww. działek gruntowych. Podkreślić należy, że dla oceny legalności zaskarżonej decyzji miarodajny był stan prawny przedmiotowych nieruchomości istniejący w dacie orzekania przez organ odwoławczy. Skoro dla danych nieruchomości założone zostały księgi wieczyste, a wpisy dotyczące prawa własności ukształtowane zostały prawomocnym orzeczeniem sądowym, to Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł dokonywać ustaleń w tym zakresie na podstawie innych dokumentów. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (u.k.w.h.), księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Natomiast art. 3 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Konsekwencją zasady ustanowionej w tym przepisie jest domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych. Wynikające z art. 10 ust. 1 u.k.w.h. roszczenie o uzgodnieniu księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym może doprowadzić do obalenia domniemania prawnego z art. 3 u.k.w.h. Podkreślić jednak należy, że przewidziane w art. 10 ust. 2 u.k.w.h. ostrzeżenie, ujawnione w dziale II księgi wieczystej, nie obala domniemania prawnego z art. 3 u.k.w.h., a więc domniemania zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Skutki ostrzeżenia polegają jedynie na wyłączeniu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, ustanowionej w art. 5 u.k.w.h., natomiast nie odnoszą się do domniemania zgodności wpisu księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, wynikającego z art. 3 u.k.w.h. Oczywiście domniemanie unormowane w art. 3 u.k.w.h. ma charakter wzruszalny, a zatem może być obalone w stosownym trybie, zasadniczo w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopóki jednak domniemanie to nie zostanie obalone, to osoba, której prawo własności jest ujawnione w księdze wieczystej ma podstawę do powoływania treści wpisu księgi wieczystej w celu wykazania stanu prawnego danej nieruchomości. Z kolei osoba, której prawo własności nie jest ujawnione w księdze wieczystej nie może skutecznie powoływać się na inne dokumenty celem wykazania własnego tytułu własności do nieruchomości. Oznacza to, że w sprawie dotyczącej legalności robót budowlanych organ administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny musiały kierować się istniejącym w dacie orzekania stanem wpisów księgi wieczystej w zakresie ujawnionych praw własności do oznaczonej nieruchomości. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki nie był zatem uprawniony do ustalania tytułu własności inwestorki na podstawie oferowanych przez nią dokumentów, skoro stan prawny przedmiotowych działek gruntowych uregulowany został prawomocnym orzeczeniem sądowym w przedmiocie wpisów w dziale II ksiąg wieczystych. Z przyczyn wyżej omówionych nieprzydatne były dla rozstrzygnięcia sprawy dokumenty powołane w punktach 3 i 4 podstawy kasacyjnej. W konsekwencji prawidłowa byłą konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowego, w którym skarżąca kwestionowała ujawnione prawo własności przedmiotowych działek na rzecz Gminy Kraków, nie było podstaw do przyjęcia, iż skarżącej przysługiwało prawo do dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane. Tym samym trafnie zauważył Sąd Wojewódzki, że ta okoliczność potwierdzała zasadność orzeczonego nakazu rozbiórki, bez możliwości legalizacji przedmiotowych robót budowlanych. Prawidłowo ocenił Sąd Wojewódzki również materiał dowodowy, będący podstawą do ustalenia niezgodności wykonanych robót budowlanych ze zgłoszeniem dokonanym w dniu 24 kwietnia 2014 r. Zaznaczyć należy, że organy obu instancji objęły szczegółową analizą treść zgłoszenia i załączonej dokumentacji technicznej, wywodząc trafnie, że ujawnione w zgłoszeniu roboty budowlane różnią się od tych, które w rzeczywistości zrealizowano. Kontrola WINB przeprowadzona 22 sierpnia 2014 r. pozwoliła na ustalenie zakresu i miejsca wykonanych elementów ogrodzenia na działkach nr [...] – co udokumentowane zostało protokołem i dokumentacją zdjęciową. W świetle zebranego materiału dowodowego całkowicie prawidłowe było wnioskowanie organu powiatowego, że inwestor zmienił zakres i miejsce robót ujętych w zgłoszeniu, w konsekwencji czego powstał inny obiekt budowlany niż ten wskazany w zgłoszeniu. Wskazać należy, że Sąd Wojewódzki weryfikując stan faktyczny sprawy przedstawił precyzyjnie w uzasadnieniu wyroku ustalenia jakie wynikały z analizy zgłoszenia oraz dowodów przedstawiających zrealizowane roboty budowlane. Sąd dokonał przy tym częściowej korekty co do oceny organów w zakresie niezgodności przedmiotowej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedstawiony w wyroku wywód Sądu Wojewódzkiego zawiera argumentację, wykazującą przesłanki do zastosowania w sprawie trybu postępowania z art. 49b Prawa budowlanego. Podkreślić należy w tym miejscu, że w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu co do kwalifikacji robót budowlanych dokonanej poprzez organ odwoławczy na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 443). W rezultacie niepodważona została ocena, że inwestor wykonał roboty budowlane (elementy ogrodzenia) bez wymaganego zgłoszenia, co uzasadniało zastosowanie sankcji z art. 49b wobec braku przesłanek do legalizacji przedmiotowej inwestycji. Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że dostrzeżone uchybienia proceduralne nie miały wpływu na wynik sprawy, bowiem istotne w sprawie okoliczności wynikały z zebranego materiału dowodowego. Zaznaczyć trzeba, że Sąd Wojewódzki oceniając legalność orzeczonego nakazu rozbiórki nie mógł się tylko kierować ustaleniami zawartymi w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji, ale musiał uwzględnić całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. W rezultacie na akceptację zasługiwało stanowisko Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 49b Prawa budowlanego było zasadne, w sytuacji gdy skarżąca rozpoczęła budowę ogrodzenia całkowicie niezgodne ze zgłoszeniem przy czym na działce nr [...] niezgodne z planem miejscowym, a ponadto na terenie, co do którego nie dysponowała wówczas tytułem potwierdzającym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował również wyznaczony przez organ powiatowy krąg stron w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji. Z tych wszystkich względów nietrafne okazały się pozostałe zarzuty kasacyjne (pkt 5, 7, 8, 9). W rezultacie skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawienie art. 184 p.p.s.a.