I OSK 1272/15

8 listopada 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 671/14 w sprawie ze skargi R. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do pomocy finansowej realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 671/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę R. H., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...]. Decyzjami tymi odmówiono R. H. przyznania prawa do pomocy finansowej, realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Organy obu instancji przyjęły, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1741 ze zm.), prawo do pomocy ustanowionej tym aktem przysługuje osobom mającym ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, za poszczególne miesiące od stycznia do grudnia 2014 r., przyznane na podstawie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Natomiast R. H. posiada prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką – L. H., przyznane decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...], na podstawie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podzielił stanowisko organów, wskazując, że z akt sprawy wynika, że R. H. ma prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nie świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem nie spełnia on wymagań przewidzianych w § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia. Sąd podkreślił, że fakt, iż we wcześniejszym okresie R. H. otrzymał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane na stałe nie ma znaczenia z tego względu, że świadczenie to wygasło na mocy art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). Sąd wyjaśnił również, że wobec tego, że Trybunał Konstytucyjny uznał przepisy tej ustawy określające wygaśniecie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za niezgodne z Konstytucją (wyrok z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13), uchwalona została ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), w której zastrzeżono, że prawo do zasiłku dla opiekuna nie przysługuje, jeżeli uzyskał prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. H., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, poprzez jego zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy i w konsekwencji błędne ustalenie przez Sąd I instancji, iż skarżący R. H. w dniu 30 czerwca 2013 r. utracił prawo do świadczenia alimentacyjnego, pomimo iż wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt K 27/13) art. 11 ust. 1 i ust. 3 ww. ustawy został uznany za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, tym samym skarżący nigdy nie utracił nabytego w drodze decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. prawa do stałego świadczenia pielęgnacyjnego; 2) art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy art. art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, który zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt K 27/13) został uznany za niekonstytucyjny; 3) § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2014 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1b pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), poprzez błędną wykładnię, nieuwzględniającą regulacji konstytucyjnych, prowadzącą do ustaleń sprzecznych z art. 2, art. 18, art. 31 ust. 1, art. 32 ust 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że prawo do pomocy finansowej realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje w przypadku, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, podczas gdy świadczenie to powinno być przyznawane bez względu na wiek osoby, w którym powstała niepełnosprawność; 4) art. 2 Konstytucji RP stanowiącego, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej a obowiązkiem państwa prawnego jest usunięcie przeszkód prawnych uniemożliwiających jej realizację, poprzez jego niezastosowanie, a w wyniku tego do nieuzasadnionego ustalenia przez Sąd I instancji zawężonego kręgu osób uprawnionych do prawa do pomocy w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2014 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, a w związku z tym nierówne traktowanie obywateli wobec prawa oraz różnicowanie pozycji prawnej jednostki; 5) art. 18 Konstytucji RP nakazującego ochronę i opiekę Państwa nad rodziną oraz statuującego podstawowe obowiązki władzy publicznej polegające na zabezpieczeniu rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa przed wszelkimi zagrożeniami dla ich normalnego funkcjonowania, a także przewidującego podejmowanie przez organy państwowe odpowiednich działań w sferze społecznej i gospodarczej oraz prowadzenie przez nie polityki społecznej i gospodarczej wspierającej funkcjonowanie rodziny, poprzez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji i przyjęcie, że żądanie przez skarżącego wsparcia w postaci prawa do pomocy finansowej realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest zasadne, pomimo że szczególna sytuacja życiowa matki skarżącego oraz skarżącego wymaga pomocy Państwa i stanowi to jego obowiązek; 6) art. 31 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 32 ust 1 Konstytucji RP, gwarantujące wolność i równość każdego człowieka, poprzez ich niezastosowanie, a w wyniku tego do nieuzasadnionego ustalenia przez Sąd I instancji zawężonego kręgu osób uprawnionych do prawa do pomocy finansowej realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego i tym samym do bezpodstawnego zróżnicowania opiekunów pod względem przysługujących im świadczeń; 7) art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zapewniający prawo rodziny do szczególnej pomocy prawnej, poprzez jego niezastosowanie przez Sąd I instancji i przyjęcie, że żądanie przez skarżącego wsparcia w postaci prawa do pomocy finansowej realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest zasadne, pomimo że szczególna sytuacja życiowa matki skarżącego oraz skarżącego wymaga pomocy Państwa i stanowi to jego obowiązek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a.") stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a. Należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw skargi kasacyjnej. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione. R. H. domagał się przyznania prawa do pomocy finansowej, realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podstawę prawną przyznania tej pomocy stanowią przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm. – dalej w skrócie "rozporządzenie"). Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia prawo do pomocy przysługuje osobom mającym ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za poszczególne miesiące od stycznia do grudnia 2014 r., przyznane na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.- dalej w skrócie "ustawa"). Jak wynika z samego tytułu rozporządzenia i z jego przepisów, w tym cyt. § 2 ust. 1, prawo do pomocy w ramach tego programu przysługuje osobom uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego, świadczenia przyznawanego na podstawie art. 17 ustawy. R. H., co wynika z akt sprawy, miał natomiast przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy, na podstawie art. 16a ustawy (decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r.). Posiadanie prawa do takiego świadczenia nie stanowi wskazanej w wyżej cytowanym § 2 ust. 1 rozporządzenia przesłanki do otrzymania pomocy finansowej nim przewidzianej, gdyż prawo to związane jest z posiadaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego na podstawie art. 17 ustawy. R. H. jednak wywodzi, że pomoc ta mu przysługuje z tego względu, że posiadał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na stałe, które wygasło na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1948 - dalej, "ustawa zmieniająca"), a przepis ten został uznany za niezgodny z Konstytucją, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13. Skarżący uważa, że nigdy nie stracił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, które posiadał na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., a wobec tego nie było podstaw do niezastosowania § 2 ust. 1 rozporządzenia. Podkreślić należy, że jakkolwiek Trybunał Konstytucyjny ww. wyrokiem orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej jest niezgodny z Konstytucją RP, a przepisy utraciły moc dnia 16 grudnia 2013 r., to jednak takie skutki nastąpiły ex lege. W uzasadnieniu wyroku Trybunał stwierdził, że decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły dnia 1 lipca 2013 r. z mocy prawa. W obowiązujących przepisach nie ma żadnej procedury przywrócenia świadczenia. Zrealizowanie wyroku wymagało zatem zmiany prawa, gdyż sam wyrok nie daje podstaw do ubiegania się o dane świadczenie. Wyrok ten został zrealizowany przez ustawodawcę, gdyż została uchwalona ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), która ustalała warunki nabywania oraz zasady ustalania i wyłączenia zasiłków dla opiekunów, którzy utracili prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. R. H. po wygaśnięciu z dniem 1 lipca 2013 r. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego uzyskał decyzję Prezydenta z dnia [...] października 2013 r. o przyznaniu mu specjalnego zasiłku opiekuńczego, na okres od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r., co wykluczało ponowne przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Posiadanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego było też przeszkodą do przyznania pomocy finansowej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie nie można zatem mówić o naruszeniu przepisów stanowiących podstawę do przyznania pomocy finansowej. Nie można też mówić o naruszeniu przepisów Konstytucji RP. R. H. bowiem nie został pozbawiony pomocy Państwa w jego sytuacji rodzinnej i otrzymał ją w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Jakkolwiek ustawodawca odmiennie potraktował osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego od osób uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego, to wynika to z założenia różnicy przyczyn, dla których obie formy pomocy są przyznawane. Obie grupy podmiotów natomiast nie są pozbawione pomocy ze strony Państwa, ale są przez państwo wspomagane. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym art. 258-261 P.p.s.a.