IV SA/Wa 1562/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi D. N. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. – zaskarżonym skargą przez D. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] kwietnia 2014 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hoteliku z salą bankietową na działkach o numerach ewidencyjnych [...],[...] i [...] w obrębie M., gmina L. Stan sprawy przedstawia się następująco: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hoteliku z salą bankietową na działkach o numerach ewidencyjnych [...],[...] i [...] w obrębie M., gmina L. pod względem podłączenia do drogi krajowej nr [...]. Organ wskazał, że maksymalna powierzchnia zabudowy przy planowanej inwestycji wyniesie 1050 mkw. W ocenie organu przeznaczenie inwestycji będzie generować dużo większy ruch w obrębie zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] położonego na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Z tego względu w decyzji o warunkach zabudowy powinno znaleźć się sformułowanie, że podłączenie komunikacyjne do drogi krajowej nr [...] powinno się odbywać zjazdem publicznym na działkę o numerze ewidencyjnym [...]. Zjazd ten wymaga przebudowy polegającej na wyposażeniu drogi w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z drogi krajowej, co powinno zostać uzgodnione z zarządcą drogi krajowej na etapie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła inwestorka D. N. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - po rozpoznaniu wniosku - w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014 r. Organ odwoławczy wskazał, że na odcinku drogi krajowej nr [...] pomiędzy L. i D. średni dobowy ruch według Danych Generalnego Pomiaru Ruchu w 2010 r. wynosi 4 721 pojazdów na dobę. Zatem miarodajne natężenie ruchu w pięćdziesiątej godzinie w roku wynosi 425 pojazdów na godzinę i w konsekwencji konieczne jest wyposażenie zjazdu publicznego w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi w celu zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Inne obiekty hotelowe położone przy tej drodze mają zapewnioną obsługę komunikacyjną poprzez skrzyżowanie drogi krajowej nr [...], w przypadku hotelu K. z drogą powiatową, a w przypadkach hotelu G. oraz [...] planowana jest w tamtym miejscu budowa skrzyżowania ze zjazdami. Organ zaznaczył także, że we wniosku inwestorki, dla którego organ uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy, wskazano inne parametry planowanego obiektu. Według tego wniosku rozbudowa miała zagospodarować działkę o numerze ewidencyjnym [...] do powierzchni 800 mkw. Jest to znacząca różnica względem przedsięwzięcia, które jest przedmiotem tej sprawy, ponieważ inwestycja o powierzchni o 250 mkw większej będzie również generowała większy ruch na drodze, dlatego w tym przypadku konieczne jest wyposażenie zjazdu publicznego w dodatkowe pasy ruchu. D. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. W skardze podniosła, że organ nie rozpoznał istoty sprawy, ponieważ w analogicznym stanie faktycznym dla tego samego przedsięwzięcia i na rzecz tej samej strony uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy, natomiast w przedmiotowej sprawie odmówił uzgodnienia, co sprzeciwia się zasadzie państwa prawa i narusza art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie skarżącej istniejący zjazd był wystarczający z punktu widzenia natężenia ruchu na tym odcinku drogi krajowej nr [...], kiedy organ uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji o powierzchni 800 mkw. na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Nowy wniosek został złożony w związku z tym, że realizacja inwestycji obejmie także działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...], jednak zwiększenie zagospodarowanej powierzchni nie będzie miało wpływu na zwiększenie natężenia ruchu. Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 107 K.p.a. organ powinien był szczegółowo wyjaśnić, na jakiej podstawie przyjął, że powiększenie powierzchni planowanego obiektu wpłynie na zwiększenie natężenia ruchu na drodze. Skarżąca zarzuciła również organowi, że naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez całkowicie dowolne ustalenie przesłanek odmowy uzgodnienia projektu decyzji. Ustalając natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...], organ posłużył się nieaktualnymi danymi. Skarżąca samodzielnie dokonała zliczenia pojazdów w dniu [...] kwietnia 2014 r. i zgodnie z jej obliczeniami w godzinach 17.00 – 18.00 odnotowano 246 pojazdów, a w godzinach 23.00 – 24.00 odnotowano 48 pojazdów, dlatego wartości, na które powołuje się organ są w ocenie skarżącej niewiarygodne. Również przyjmując założenie, że natężenie ruchu na dobę wynosiło 4 721 pojazdów, to po podzieleniu tej liczby przed 24 godziny natężenie na dobę wynosi około 197 pojazdów. W związku z tym skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do dokonania aktualnych pomiarów natężenia ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...] na wysokości M., a także do wyjaśnienia obliczeń, na podstawie których organ uznał, że na tym odcinku drogi natężenie ruchu przekracza 400 pojazdów na godzinę. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - w odpowiedzi na skargę - podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że zaskarżone postanowienie z [...] czerwca 2014 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. W przypadku inwestycji planowanej na obszarach przyległych do pasa drogowego, dla której konieczne jest ustalenie warunków zabudowy, wymagane jest uzgodnienie projektu decyzji wydane przez zarządcę drogi. Projekt decyzji powinien być zgodny z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260, ze zm.) oraz z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm.). W rozpatrywanej sprawie niesporne jest, że planowane przedsięwzięcie będzie skomunikowane z drogą publiczną nr [...] za pomocą zjazdu publicznego położonego na działce o numerze ewidencyjnym [...], a skarżąca będzie w planowanym obiekcie prowadzić działalność gospodarczą. Zjazd z drogi publicznej musi spełniać ściśle określone parametry ustalone w § 78 powołanego rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie zastosowanie znalazł § 78 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, który stanowi o możliwości wyposażenia zjazdu z drogi klasy GP (do której na rozpatrywanym odcinku została zaliczona droga krajowa nr [...]) w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z drogi, w wypadkach uzasadnionych względami bezpieczeństwa ruchu, w szczególności gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza 400 pojazdów na godzinę. Generalne Pomiary Ruchu są wykonywane co 5 lat, a ich wyniki są zgodne z wymaganiami Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ. Ostatni pomiar ruchu dla polskiej sieci dróg krajowych został przeprowadzony w 2010 r. i jego wyniki są ogólnodostępne w formie elektronicznej na stronie internetowej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (adres: http://www.gddkia.gov.pl/pl/1231/generalny-pomiar-ruchu). W rozpatrywanej sprawie za chybiony należało uznać zarzut, że organ ustalił natężenie ruchu na podstawie nieaktualnych pomiarów, gdyż Generalny Dyrektor posłużył się danymi z ostatniego Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2010 r. Dane dla odcinka L. – D. drogi krajowej nr [...] (klasy GP) wskazują, że miarodajne natężenie ruchu w pięćdziesiątej godzinie w roku wynosi 425 pojazdów na godzinę, a zatem przekracza wartość określoną w § 78 ust. 1 pkt 3 powołanego wyżej rozporządzenia. Uzyskane w ten sposób dane nie mogą zostać podważone przez dane zebrane dzięki zliczaniu samochodów przez skarżącą, ponieważ takie zliczanie nie spełnia obiektywnych kryteriów, dzięki którym to właśnie Generalny Pomiar Ruchu jest miarodajny. Skarżąca dokonała zliczenia w jednym dniu, który subiektywnie uznała za szczególnie obciążony ruchem pojazdów. Także podzielenie dobowej liczby pojazdów nie będzie miarodajne. Metodyka prowadzenia Generalnego Pomiaru Ruchu gwarantuje, że uzyskane dane określają rzeczywiste obciążenie dróg krajowych ruchem pojazdów. Niezależnie ustala się natężenie dobowe i natężenie na godzinę. Jak wskazano wyżej natężenie ruchu na odcinku, na którym znajduje się zjazd publiczny zapewniający dostęp do projektowanego przedsięwzięcia, przekracza wartość 400 pojazdów na godzinę. Z tego względu Generalny Dyrektor ustalił, że dla zapewnienia bezpieczeństwa na drodze konieczna będzie budowa dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi. W tym wypadku już samo natężenie ruchu wskazuje, że dodatkowy pas pozwoli na zapewnienie bezpieczeństwa przez zmniejszenie kolizyjności na danym odcinku drogi krajowej nr [...]. W odniesieniu do zarzutu, że projekt decyzji o warunkach zabudowy wydawanej na wniosek skarżącego dla tej samej inwestycji został wcześniej uzgodniony przez organ należy stwierdzić, że w przedmiotowym postępowaniu sądowej kontroli legalności poddane zostało postępowanie dotyczące uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji położonej na działkach o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...] o powierzchni do 1050 mkw. i jak to już zostało wyżej uargumentowane, zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Jednocześnie brak ograniczeń co do ustalania warunków zabudowy dla jednej nieruchomości, wobec tego możliwe było wydanie więcej niż jednej decyzji dla inwestycji o takim samym przeznaczeniu gospodarczym. Przedmiotowa inwestycja z punktu widzenia skarżącej może nie różnić się znacząco od inwestycji, dla której ustalono warunki zabudowy w innym postępowaniu. Jednak z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa, wszczęto dwa odrębne postępowania administracyjne i są to dwie niezależne od siebie sprawy (we wcześniej rozstrzygniętej sprawie wielkość powierzchni zabudowy wynosiła do 800 mkw i terenem inwestycyjnym objęto jedynie działkę nr [...], natomiast w kontrolowanej sprawie wielkość powierzchni zabudowy określono na 1050 mkw i terenem inwestycyjnym objęto działki o nr [...],[...] i [...]). W granicach rozpoznawanej sprawy nie mieści się więc ocena, czy w innym postępowaniu administracyjnym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał orzeczenie w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ prawidłowo zatem zastosował § 78 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia i wobec braku w projekcie decyzji sformułowania dotyczącego realizacji dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów skręcających z drogi publicznej nr [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji. Organ odniósł się także do całości zgromadzonego materiału dowodowego, powołał się na aktualne dane dotyczące natężenia ruchu pochodzące z 2010 r. oraz szczegółowo omówił w postanowieniu kwestię pomiaru natężenia ruchu, która w tym wypadku była podstawą do stwierdzenia, że dla realizacji przedsięwzięcia konieczna będzie budowa dodatkowego pasa ruchu. Pełna i całościowa ocena, której dokonał Generalny Dyrektor pozwoliła stwierdzić, że nie naruszono art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 K.p.a. Wobec braku innych uchybień nie doszło także do naruszenia art. 8 K.p.a. i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ postępowanie było prowadzone w zgodzie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.