II SA/Wa 855/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (sprawozdawca), Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] stycznia 2016 r. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], którym to postanowieniem, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił A. K. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Wyjaśnił, że powyższym rozkazem organ powierzył A. K. z dniem [...] grudnia 2015 r. pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku eksperta Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Stwierdził, że wskazany rozkaz nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a., a zatem nie można w stosunku do takiego aktu prowadzić postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności. Wywodził, że rozkaz personalny o powierzeniu A. K. obowiązków służbowych na stanowisku eksperta Wydziału [...] stanowi akt władczy o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej, od którego nie przysługuje odwołanie, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, albowiem akt ten nie jest decyzją. Wskazał, że stosownie do art. 37 ustawy o Policji, policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy i w tych sprawach nie ma zastosowania przepis art. 32 ustawy o Policji, który precyzuje w jakich sprawach wydawana jest decyzja administracyjna. W konkluzji organ stwierdził, że istnieje przeszkoda przedmiotowa do wszczęcia postępowania i na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego KWP w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. o powierzeniu A. K. z dniem 1 grudnia 2015 r. pełnienia obowiązków służbowych na stanowisku eksperta Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący A. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, zarzucił naruszenie art. 37 ustawy o Policji oraz art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 13 ust. 1 w zw. z art. 75 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych. Nadto podniósł naruszenie przepisów postępowania art. 6, art. 7, art. 9, art. 15, art. 61a § 1, art. 77, art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że jest radcą prawnym, mianowanym na etat w zespole prawnym Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Wskazał, że powierzenie mu równolegle do obowiązków radcy prawnego, kolejnych obowiązków służbowych, bez wynagrodzenia na niższym stanowisku służbowym, tj. eksperta Wydziału [...], stanowi odwet za ujawnienie przez Zespół Prawny KWP w [...] nieprawidłowego wydatkowania środków publicznych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] J. S. w kwocie 2.487.000, 73 zł. Skarżący podniósł, że organ, wydając rozkaz o powierzeniu radcy prawnemu dodatkowych obowiązków, naruszył przepisy ustawy o radcach prawnych. A mianowicie pominął, że skarżący wykonuje na samodzielnym stanowisku, w ramach stosunku służbowego, obowiązki radcy prawnego w Zespole Prawnym KWP w [...]. Tym samym powierzenie mu z dniem 1 grudnia 2015 r. dodatkowych obowiązków na niższym stanowisku bez wynagrodzenia nie było podyktowane interesem służby, ale stanowiło odwet za ujawnienie przez Zespół Prawny nieprawidłowego wydatkowania środków publicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie bezsporne jest, że skarżący A. K. jest funkcjonariuszem Policji i jednocześnie radcą prawnym w Zespole Prawnym Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Podlega zatem równolegle przepisom pragmatycznym, tj. ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.) oraz ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tj. z Dz.U. 2016 r., poz. 233 ze zm.). W przedmiotowej sprawie istota sporu sprawdzała się do oceny, czy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. na mocy którego powierzono A. K. z dniem 1 grudnia 2015 r. pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku eksperta Wydziału do [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] jest aktem administracyjnym w rozumieniu art. 104 k.p.a., czy jest decyzją, czy też aktem władczym o charakterze wewnętrznym. Przedmiotowy rozkaz personalny o powierzeniu nowych obowiązków służbowych radcy prawnemu A. K. wydany został na podstawie art. 37 ustawy o Policji. Stosownie do tego przepisu policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy. Zauważyć jednak należy, że rozkaz z dnia [...] listopada 2015 r. o powierzeniu "nowych" obowiązków służbowych A. K. z dniem 1 grudnia 2015 r. na stanowisku eksperta Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] po pierwsze nie określa okresu powierzenia tych obowiązków mimo tego, że przepis art. 37 ustawy o Policji stanowi, że można powierzyć pełnienie obowiązków na innym stanowisku na czas nieprzekraczający 12 miesięcy. Ze sformułowania "można" zawartego w tym przepisie wynika, że jest to decyzja fakultatywna uznaniowa, co nie oznacza, że może być dowolna i pozbawiona jakiegokolwiek uzasadnienia. Decyzja taka winna też odnosić się do uposażenia, bowiem stosownie do art. 37 ustawy uposażenie policjanta nie może być obniżone. Elementów tych zaskarżony rozkaz nie zawiera. Kolejną wadą ww. rozkazu jest brak odniesienia do dotychczas zajmowanego przez skarżącego stanowiska radcy prawnego w zespole radców prawnych w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...]. Zauważyć należy, iż art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych wprowadza zakaz przyznawania radcom prawnym uposażenia niższego od uposażenia przewidzianego dla stanowiska głównego specjalisty lub równorzędnego stanowiska służbowego. Przypomnieć należy, iż art. 8 ust. 5 ww. ustawy precyzuje, że ilekroć w ustawie jest mowa o "stosunku pracy", "zatrudnieniu", "wynagrodzeniu" rozumie się przez to odpowiednio "stosunek służbowy", "pełnienie służby" i "uposażenie". Przepis art. 75 ustawy o radcach prawnych określa natomiast, że stosunek służbowy oraz wynikające z niego prawne obowiązki radców prawnych, będących policjantami, w zakresie nieokreślonym ustawą, określającą przepisy odrębnych ustaw. Z przepisu tego wynika zatem, że w zakresie nieuregulowanym ustawą o radcach prawnych kwestie związane z treścią stosunku służbowego radcy prawnego, będącego policjantem, określają przepisy pragmatyczne. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że skarżący w okresie zajmowania stanowiska służbowego radcy prawnego, na podstawie art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, był niewątpliwie uprawniony do otrzymywania uposażenia, które nie mogło być niższe niż przewidziane dla stanowiska służbowego głównego specjalisty, bowiem przepis ten ma charakter gwarancyjny. Tymczasem przedmiotowy zaskarżony rozkaz nie odnosi się ani do okresu powierzenia "nowych" obowiązków, ani do wysokości uposażenia. Powyższe rozważania prowadzą Sąd do wniosku, że nie można jednoznacznie ustalić, jaki charakter prawny ma rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., na mocy którego powierzono skarżącemu z dniem 1 grudnia 2015 r. pełnienie "nowych" obowiązków służbowych na stanowisku eksperta Wydziału [...] KWP w [...]. Elementy tego rozkazu, wobec braku rozstrzygnięć, o których mowa w art. 37 ustawy o Policji, pozwalają na twierdzenie, że był to rozkaz o przeniesieniu na inne stanowisko służbowe, a nie rozkaz o powierzeniu obowiązków (art. 37 ustawy). Tym samym rozkaz ten stosowanie do art. 32 ustawy o Policji, był rozkazem o charakterze decyzji administracyjnej, w stosunku do którego dopuszczalnym było wniesienie odwołania, czy też żądania wszczęcia stwierdzenia jego nieważności. W konkluzji stwierdzić zatem należy, iż bezpodstawnym na tym etapie postępowania było wydanie zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2015 r., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., z uwagi na brak wydania aktu o charakterze decyzji administracyjnej. Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona oceny charakteru prawnego rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2015 r. Oceni, czy rozkaz ten jest rozkazem o powierzeniu obowiązków (art. 37), czy też rozkazem o przeniesieniu (art. 36 ust. 1 ustawy o Policji). W konsekwencji ponownie oceni, czy wydany akt jest, czy też nie jest, decyzją administracyjną i tym samym, czy niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania nieważnościowego. W ocenie Sądu, art. 32 ustawy o Policji, który jest przepisem kompetencyjnym, nie określa w sposób wyczerpujący kategorii spraw, w zakresie których organy w nim wymienione są uprawnione do wydania decyzji administracyjnej Powyższy przepis określa organy właściwe do załatwienia spraw dotyczących stosunku służbowego, nie stanowi zaś zamkniętego katalogu, co do przedmiotu tych spraw. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r, poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.