II OSK 2241/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 320/17 w sprawie ze skargi Z. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) stycznia 2017 r., znak (...) w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 29 maja 2017 r. sygn. II SA/Kr 320/17, oddalił skargę Z. E. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] stycznia 2017 r. nr [..] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K., z [...] października 2016 r. nr [...] wydaną w oparciu o art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778. dalej upzp), ustalającą jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości 229 773,09 zł. 2.1. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. 2.2.W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa) poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, dopuściły się naruszenia poniższych przepisów postępowania i w efekcie naruszenie następujących przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 153 Ppsa i art. 171 Ppsa w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 oraz art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej Kpa) poprzez nieuwzględnienie ocen prawnych i wskazań z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2015 roku sygn. akt lI OSK 806/14 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 maja 2016r. sygn. akt II SA/Kr 341/16, co do konieczności właściwego ustalenia "przeznaczenia nieruchomości w planie zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z 16 listopada 1994 r. oraz planie zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z 8 lutego 2006 r. mając na względzie treść art. 87 ust. 3a oraz tego jaki wpływ na ustalenie wartości nieruchomości (w konsekwencji na wysokość opłaty) miała okoliczność, o której mowa w § 26 ust. 2 i 3 Uchwały Nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z 16 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego nr 24 poz. 108, zwany dalej "stary plan") dopuszczająca przeznaczenie nieruchomości pod usługi komercyjne, w tym obiektów handlu wielkopowierzchniowego, a w konsekwencji nie podjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do rzetelnego załatwienia sprawy, pomimo istnienia obowiązku, w rezultacie czego organy w dalszym ciągu nie ustaliły w sposób prawidłowy powyższych okoliczności. - art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 2 zdanie 2 oraz art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 15 i art. 138 Kpa poprzez oparcie przez Kolegium rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji na niespójnym logicznie i nierzetelnym operacie, przy jednoczesnym uznaniu tego dowodu za obdarzony pełną moc dowodową, w sytuacji gdy skarżący kwestionował okoliczności jego sporządzenia, w tym zasadności zawartej w nim wyceny, czego Sąd I instancji nie skontrolował w pełnym zakresie i nie zakwestionował; - art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art.12, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 136 w zw. z art. 140 oraz art. 78 § 1 w zw. z art. 84 § 2 zdanie 2 w zw. z art. 89 § 1 i 2, art. 80, art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 15 i art. 138 Kpa poprzez ograniczenie przez SKO postępowania dowodowego polegające na nieprzeprowadzeniu rozprawy i odmowie przeprowadzenia dowodu z zeznań rzeczoznawcy, co uniemożliwiło skarżącemu odniesienie się merytoryczne do zakwestionowanej treści operatu i zgłoszenie związanych z tym wniosków dowodowych, a w konsekwencji skutkowało wadliwym, bo niepełnym zebraniem materiału dowodowego, odnoszącego się do treści operatu, w rezultacie czego SKO przyjęło treść operatu jako prawidłową i niepodważalną. Dodatkowo zauważyć należy, iż SKO i Sad I instancji nie posiadając wiadomości specjalnych z zakresu specjalności rzeczoznawcy majątkowego, mimo to podważyły treść opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę H. D. (uznając ją nawet w sposób zupełnie nieuprawniony za część większego opracowania), W ocenie skarżącego istnienie rozbieżności w opiniach rzeczoznawców należało wyjaśnić w toku prowadzonego postępowania - co należało uczynić poprzez przeprowadzenie rozprawy i przesłuchanie rzeczoznawcy, a nawet obu skonfrontować w razie istnienia znacznych rozbieżności przedstawionych stanowisk. Akceptacja takiego stanu rzeczy przez Sąd i instancji stanowi naruszenie powyższych przepisów; - art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 w zw. art. 140 Kpa poprzez niepowiadomienie przed wydaniem decyzji Skarżącego o zakończeniu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Kolegium, co w konsekwencji pozbawiło skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu II instancji, w rezultacie czego nie zebrano właściwie materiału dowodowego, a w konsekwencji czego błędnie ustalono okoliczności faktyczne sprawy. Akceptacja takiego stanu rzeczy przez Sąd I instancji stanowi naruszenie powyższych przepisów. b) art. 141 § 4 Ppsa poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nie odniesienie się wyczerpująco do wszystkich sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów, przez co uzasadnienie wydanego orzeczenia nie odpowiada określonym przepisami prawa wymogom. 2.3. W skardze kasacyjnej zarzucno ponadto naruszenie następujących przepisów prawa materialnego i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji w toku prowadzonego postępowania dokonały błędnej wykładni przepisów i ich niewłaściwego zastosowania: a) art. 36 ust. 4 w zw. z art. 87 ust. 3a upzp i § 26 ust. 2 pkt 3 i 6 oraz § 26 ust. 3 Starego Planu poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, jak również błędną wykładnię, w konsekwencji nieuwzględnienie właściwie przez SKO w zaskarżonej decyzji i przez WSA w zaskarżonym wyroku, że na podstawie § 26 ust. 2 pkt 3 i § 26 ust. 3 Starego Planu dopuszczalna była lokalizacja na nieruchomościach usług komercyjnych, w tym obiektu handlu wielkopowierzchniowego, wobec czego uchwalenie nowego planu nie spowodowało zwiększenia możliwości zabudowy nieruchomości lub zniesienia ograniczeń w stosunku do starego planu, a w rezultacie wzrostu jej wartości. Mając powyższe na względzie zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka do naliczenia i pobierania opłaty na podstawie art. 36 ust. 4 w związku w zw. z art. 87 ust. 3a upzp; b) art. 36 ust. 4 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji oddalenie skargi mimo, że nie nastąpił wzrost wartości Nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego. c) art. 37 ust. 1 upzp, oraz art. 37 ust. 1 upzp w zw. z § 4 ust 1, § 51 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku wszechstronnego zbadania sposobu wykorzystywania nieruchomości i obszaru PS przed i po uchwaleniu nowego planu, a w konsekwencji błędne przyjęcie przez organ a następnie SKO i Sąd I instancji za logiczną, spójną i rzetelną treść operatu, w którym do wyceny wartości przy zastosowaniu metody porównawczej parami przyjęto ceny nieruchomości położonych poza Obszarem PS Starego Planu, o innym przeznaczeniu i zbytych w 2010 roku do ustalenia wartości ceny Nieruchomości zbytych przez Skarżącego w 2006 roku, jak również w którym nie ustalono jaka część obszaru PS była zajęta pod przeznaczenie dopuszczalne. 2.4. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I pierwszej instancji. 3.3. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 Ppsa. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawarto w nim stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).Taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie, gdyż analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie, tj. zawarto w nim zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska skarżącego, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia tym samym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżony wyrok. 3.4. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie zostały również naruszone art. 153 Ppsa i art. 171 Ppsa. Wydany w przedmiotowej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2015 roku sygn. akt lI OSK 807/14 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 337/16 nakazywały wyłącznie ocenę wpływu na cenę przedmiotowych nieruchomości przeznaczenia dopuszczalnego w rozumieniu § 26 ust. 2 starego planu, (tj. miejscowego planu ogólnego z 1994 r.). Wykonanie tego zalecenia, jak wskazano w zaskarżonym wyroku, było sednem ponownego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, że kwestia ta została przedmiotowej sprawie wyczerpująco wyjaśniona. W operacie szacunkowym stanowiącym podstawę wydania zaskarżonej decyzji został zamieszczony rozdział pt. "Przeznaczenie wycenianych nieruchomości", w którym bardzo szczegółowo opisano przeznaczenie odnośnych nieruchomości zarówno pod rządami obecnie obowiązującego planu miejscowego, jak i pod rządami planu obowiązującego poprzednio – a także wpływ tego przeznaczenia na cenność nieruchomości. Ustalenia wynikające z obu planów zostały ze sobą zestawione w tabeli i porównane. Od strony formalnej obowiązek wyjaśnienia wskazanego zagadnienia został zatem w pełni zrealizowany. 3.5. Natomiast od strony materialnoprawnej kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy była właśnie kwestia ustalenia wartości nieruchomości według przeznaczenia nieruchomości w starym planie z uwzględnieniem przeznaczenia dopuszczalnego. Przy tym przeznaczenie nieruchomości, to ogół parametrów ustalających możliwy sposób zagospodarowania nieruchomości i ich wpływ na wartość rynkową nieruchomości. W przedmiotowej sprawie konieczne było zatem porównanie statusu urbanistycznego nieruchomości według starego i nowego planu. Sam fakt, że określony obiekt budowlany mógł być zbudowany hipotetycznie na podstawie starego planu jak i nowego, nie oznacza automatycznie, że pomiędzy "starym przeznaczeniem" a "nowym przeznaczeniem" z nie może wystąpić różnica skutkująca wzrostem wartości nieruchomości. 3.6. Zdaniem rzeczoznawcy majątkowego możliwości inwestycyjne nieruchomości położonych w terenach UC i U.1 oraz PS są różne. Dodatkowo urządzenia i obiekty wymienione w przeznaczeniu dopuszczalnym planu ogólnego nie mogą łącznie zajmować więcej niż 40% danego obszaru, czyli danego przeznaczenia (w tym wypadku przypadku PS), co nie jest równoważne powierzchni działki. Oznacza to, że jeśli w danym obszarze znajdują się np. urządzenia komunikacji, tereny zielone, budynki zaplecza administracyjno - technicznego, a inwestor ukierunkowany byłby na usługi komercyjne, to łącznie z wyżej wymienionymi obiektami i urządzeniami nie mogłyby one zająć więcej niż 40 % analizowanego obszaru. W operacie szacunkowym został wykazany wpływ tych uwarunkowań planistycznych, wynikających zresztą ze specyfiki planu ogólnego, na wartość nieruchomości Rzeczoznawca majątkowy wskazała, że ceny nieruchomości przeznaczonych pod działalność produkcyjną są kilkukrotnie niższe od cen nieruchomości o przeznaczeniu usługowym, ukierunkowanym na usługi wielofunkcyjne i usługi z dopuszczalną funkcją mieszkaniową. Nowy plan wprowadzający ograniczenia powierzchni zabudowy, przeznaczenia dopuszczalnego, czy wymóg zachowania powierzchni biologicznie czynnej tylko w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zwiększa zatem pewność co do możliwości zagospodarowania w przyszłości, a zatem i atrakcyjność ternu. Jak wykazano w nowym planie realizacja zabudowy usługowej nie napotykana jakiekolwiek ograniczenia, jest w związku z tym o wiele łatwiejsza, co ma wpływ na wartość nieruchomości. Wyjaśniono też wpływ na wartość nieruchomości przeznaczenia części nieruchomości na cele komunikacyjne.. Zarzuty odnoszące sie do rozmiaru poszczególnych działek lub ich kształt, bądź też np. przeznaczenie na usługi jedynie niewielkiej części konkretnej działki. Zarzuty te mogłyby odnieść skutek wyłącznie wówczas, gdyby skarżący zbył użytkowanie wieczyste tych działek odrębnie w stosunku do każdej z nich. Tym samym zgodzić należy się z Sądem I instancji, że operat szacunkowy wykazał wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu. W związku z powyższym zarzuty naruszenia prawa materialnego są całkowicie niezasadne Nie zostały zatem naruszone .art. 36 ust. 4 w zw. z art. 87 ust. 3a upzp i § 26 ust. 2 pkt 3 i 6 oraz § 26 ust. 3 starego planu, art. 36 ust. 4 upzp oraz art. 37 ust. 1 upzp, oraz art. 37 ust. 1 upzp w zw. z § 4 ust 1, § 51 ww. rozporządzenia. Na marginesie tylko należy dodać, że § 51 ww. rozporządzenia dotyczy określania wartości nieruchomości na potrzeby określenia skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych na etapie jego opracowywania dla potrzeb prognozy skutków finansowych uchwalenia planu i nie ma żadnego związku ze stosowaniem art. 36 ust. 4 upzp. 3.7. W świetle powyższego niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 2 zdanie 2 oraz art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 15 i art. 138 Kpa poprzez oparcie przez Kolegium rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji na niespójnym logicznie i nierzetelnym operacie, przy jednoczesnym uznaniu tego dowodu za obdarzony pełną moc dowodową. Zarzut ten powiela bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego 3.8. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia pozostałych przepisów postępowania wyjaśnić należy, że instytucja ulepszenia planistycznego opiera się na ustaleniu wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Taka wszechstronna ocena operatu została w ramach postępowania administracyjnego dokonana. W szczególności Kolegium oceniło, że dobór nieruchomości porównawczych został prawidłowo uzasadniony a nieruchomości przyjęte do porównań spełniają kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Procedura porównywania parami i obliczania wyniku wyceny również nie budzi zastrzeżeń ani wątpliwości. Kolegium stwierdziło nadto, że w operacie w sposób dostateczny uwzględniono zalecenia zawarte ww. wyrokach sądów administracyjnych. Kolegium nie dopatrzyło się też w przeprowadzonej wycenie żadnych uchybień formalnych, błędów czy nieścisłości, w związku z czym uznało, że operat szacunkowy przed Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, Kolegium nie przeprowadzało uzupełniającego postępowania dowodowego, zaś o zakończeniu postępowania dowodowego w pierwszej instancji oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zabranych dowodów i materiałów skarżący został zawiadomiony. Dysponując opinią biegłego, która w sposób jednoznaczny potwierdzała wzrost wartości nieruchomości, nie przeprowadzenie przez organ odwoławczy rozprawy nie stanowi naruszenia art. 89 § 1 Kpa. Kolegium stwierdziło bowiem, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, pozwala na wydanie rozstrzygnięcia i nie wymaga czynienia dodatkowych ustaleń. Przy tym skoro decyzja o ustaleniu opłaty z tytułu ulepszenia planistycznego musi być oparta na operacie szacunkowym, to w całości należy podzielić stanowisko Sądu I instancji co do braku podstaw do uwzględnienia opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę H. D. nie stanowiącej operatu. Bezzasadne jest tym samym zarzucanie naruszenia art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art.12, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 136 w zw. z art. 140 oraz art. 78 § 1 w zw. z art. 84 § 2 zdanie 2 w zw. z art. 89 § 1 i 2, art. 80, art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 15 i art. 138 Kpa. 3.9.Reasumując wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, ponieważ co jest kluczowe w niniejszej sprawie, nie została podważona zgodność z prawem opinii biegłego, a w trakcie postępowania administracyjnego, strona nie przedstawiła też alternatywnego operatu szacunkowego. Zgłoszone w skardze kasacyjnej zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzenia operatu, na podstawie którego ustalona została wysokość opłaty, dotyczą faktycznie istoty wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, tj. merytorycznej wartości wyceny. W tym zakresie operat mógłby być podważony przez ocenę dokonaną w trybie określonym w art. 157 ust. 1 ugn. Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną.