I SA/Sz 1033/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska, Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj,, Sędzia WSA Elżbieta Woźniak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Gabriela Porzezińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w S. na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia 28 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od wyników oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach polityki spójności oddala skargę. [....] Związek Pracodawców z siedzibą w [....] (dalej zwany: wnioskodawcą) złożył w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [....] 2014-2020 projekt pn.: "[...]", nr [....]. Konkurs ten został ogłoszony przez Wojewódzki Urząd Pracy w [....], pełniący rolę Instytucji Pośredniczącej w ramach [...]. W piśmie z dnia 11 sierpnia 2016 r. [....] poinformowała wnioskodawcę, że złożony przez niego projekt z uwagi na niespełnienie kryteriów dopuszczalności został negatywnie oceniony przez Komisję Oceny Projektów (zwana dalej: KOP) i tym samym nie może być wybrany do dofinansowania. Instytucja odwołała się do treści załączonych do informacji list sprawdzających, w których wskazano na brak zapewnienia realizacji praktyk w minimalnym wymaganym czasie, przez co należy uznać kryterium dopuszczalności za niespełnione (pkt. 3). Ponadto wskazano, że beneficjent zadeklarował wniesienie wkładu własnego w wysokości 5% w zakresie działań dotyczących pozaszkolnych form ustawicznego kształcenia zawodowego beneficjent, a powinien zaplanować wniesienie wkładu własnego w wysokości nie mniejszej niż 10%, tym samym kryterium dopuszczalności i w tym zakresie uznano za niespełnione (pkt.7). Wnioskodawca w dniu 28 sierpnia 2016 r. wniósł protest, w którym odniósł się do negatywnej oceny KOP dotyczącej projektu w obszarze stawianych zarzutów niespełnienia kryteriów dopuszczalności nr 3 i 7, wyjaśniając m.in., że projektodawca zamiast kumulować wszystkie praktyki/staże w jeden blok czasowy postanowił dopasować tę formę do możliwości percepcyjnych i społecznego rozwoje uczniów. W pierwszym okresie w ramach zadania 5: "specjalistyczne zajęcia wakacyjne - praktyki zawodowe", zaplanowano odbycie 40 godzin praktyk u lokalnych i regionalnych pracodawców. Dlatego też wnioskodawca w późniejszym okresie realizacji projektu zaplanował kolejne części tej formy wsparcia (dla tych samych uczniów - na późniejszym etapie edukacji) - zadanie 9: staż zawodowy dla uczniów klas II i III oraz zadanie 11: Praktyki 2 mc - na statku szkoleniowym. Ponadto zauważył, że zarówno staż jak i praktyka na statku zakładają minimum 1 miesięczny w przypadku staży i 2 miesięczny w przypadku praktyki okres wsparcia. Tym samym w przypadku staży: 1 miesiąc obejmuje minimum 160 h wsparcia w tej formule, a w przypadku praktyk minimum 320 h. Tym samym każdy uczeń otrzymuję wymaganą regulaminowo liczbę godzin staży/praktyk (40 h w ramach praktyk wakacyjnych - pierwsze zetknięcie się z rynkiem pracy; 160 h w ramach stażu zawodowego - w wybranych wspólnie z nauczycielem prowadzącym zakładach pracy, oraz 320 h praktyk zawodowych na statku szkoleniowym). Odnosząc się do kryterium nr 7 wnioskodawca wskazał m.in., że działania będą się odbywać w ramach własnej infrastruktury Zespołu Szkół, zatem 5% wkładu własnego był w pełni uzasadniony. W zadaniu 7 udział nauczycieli w zajęciach prowadzonych w szkole wyższej - wnioskodawca nie zakładał podnoszenia kompetencji kadry w sposób sformalizowany - nie będą odbywać się szkolenia, warsztaty czy inne formy wsparcia edukacyjnego oparte o udział w zajęciach, zdobywanie wiedzy potwierdzonej dyplomem lub certyfikatem. (...) Tym samym w rozumieniu wnioskodawcy nie zachodziła konieczność wnoszenia 10% wkładu własnego, gdyż w zadaniu tym w głównej mierze chodzi o obserwacje i późniejsze zaimplementowanie wiedzy, dobrych praktyk czy skutecznych rozwiązań, które można by zastosować w jednostce macierzystej nauczycieli objętych tą formą wsparcia. Powołując się na przedstawioną argumentację, wnioskodawca wniósł o ponowne rozpatrzenie projektu. [...] po przeanalizowaniu protestu, wniosku o dofinansowanie oraz dokumentacji dotyczącej oceny projektu, w wydanym w dniu 28 września 2016 r. rozstrzygnięciu, uznała m.in, że spór w rozpatrywanej sprawie sprowadzał się w istocie do ustalenia czy KOP prawidłowo (zgodnie z określonymi procedurami) oceniła projekt wnioskodawcy. Jednocześnie wskazała, że treść wniosku stanowiła jedyny dokument, na podstawie którego oceniany był projekt, a każdy członek KOP projektów samodzielnie przyznawał określoną liczbę punktów, zgodnie z kartami oceny na podstawie swojej wiedzy i doświadczenia w danym zakresie. Kontrolując prawidłowość wydanej przez KOP oceny wniosku o dofinansowanie, [...] odniosła się w pierwszej kolejności do kryterium dopuszczalności: zgodności wsparcia, pkt 3. Po opisaniu ww. kryterium i przytoczeniu oceny kryterium przez KOP (obu oceniających) i zarzutu wnioskodawcy, wskazała, że analizując zapisy wniosku o dofinansowanie, nie można zgodzić się z wnioskodawcą, iż okres realizacji praktyki zawodowej lub stażu zawodowego wyniesie minimum 150 godzin w odniesieniu do udziału jednego ucznia w ww. formach wsparcia gdyż: 1) we wniosku o płatność nie ma zapisów, iż każdy uczeń, który będzie objęty wsparciem w postaci wakacyjnej praktyki zawodowej, będzie objęty również wsparciem w ramach stażu zawodowego lub praktyki na statku szkoleniowym; 2) zgodnie z punktem E.1 Wskaźniki produktu - Liczba uczestników projektu, którzy ukończyli praktykę/staż to 267 osób. Natomiast, zgodnie z punktem G.1.1 Planowane zadania w ramach kosztów bezpośrednich i ich charakterystyka w zadania 5. specjalistyczne zajęcia wakacyjne - praktyki zawodowe weźmie udział 69 osób, w ramach zadania 9. staż - zawodowy dla uczniów klas II i III - 90 osób, a w ramach zadania 11. Praktyki 2 mc - na statku szkoleniowym - 108 osób. Wobec powyższego łącznie w stażach i praktykach weźmie udział 267 osób, co wyklucza (jak wskazuje wnioskodawca w proteście) udział 69 osób w dodatkowych stażach lub praktykach, gdyż powodowałoby to nieosiągnięcie wskaźników na założonym przez wnioskodawcę poziomie. Uwzględniając powyższe, zarzut został odrzucony. Odnosząc się do kryterium dopuszczalności: Zgodność wsparcia, pkt. 7, [...] po opisaniu kryterium i przedstawieniu ocen obu oceniających oraz zarzutu wnioskodawcy, powołała się na zapisy Regulaminu i wskazała, że analizując zapisy wniosku o dofinansowanie, w powyższym zakresie, nie można stwierdzić, iż zaplanowana w projekcie forma wsparcia w zadaniu 7 wpisuje się w definicję pozaszkolnego kształcenia ustawicznego zawodowego. Zaplanowana praktyka merytoryczna dla nauczycieli nie wpisuje się w pozaszkolne formy kształcenia ustawicznego w rozumieniu rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 stycznia 2012 r. w sprawie kształcenia ustawicznego w formach Pozaszkolnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 622) (§3 pkt 1-5). W związku z tym uznała, iż wnioskodawca poprawnie zaplanował wkład własny dla zadania 7 w wysokości 5 %, i uwzględniła zarzut w tym przedmiocie. Podsumowując powyższe [....] wskazała, że mimo uznania zasadności zarzutów dotyczących zgodności wsparcia w ramach pkt. 7, protest nie mógł być rozpatrzony pozytywnie ze względu na fakt, że nie uznano zarzutów dotyczących zgodności wsparcia w ramach pkt. 3. Podkreśliła, że obowiązkiem wnioskodawcy było zawarcie i przedstawienie w sposób jasny, niebudzący wątpliwości i niewymagający domysłów ze strony osób oceniających, wyczerpujących i konkretnych informacji na temat założeń projektów. W tym przypadku wnioskodawca pominął istotne informacje, które mogły wpłynąć na ocenę wniosku. W związku z tym, że ocena ww. kryterium jest dokonywana pod kątem jego spełnienia bądź niespełnienia, tj. przypisaniu wartości logicznych "tak/nie", ważne było precyzyjne przedstawienie zapisów we wniosku o dofinansowanie. Zapisy te nie powinny budzić wątpliwości oceniających odnośnie spełnienia danego kryterium. Ocena negatywna - przynajmniej jednego kryterium - skutkuje uzyskaniem negatywnej oceny przez projekt w rozumieniu art. 53 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Wnioskodawca nie zgodził się z rozstrzygnięciem i w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [....] zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: 1) naruszenie art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej poprzez brak kompleksowego określenia w Regulaminie konkursu kryteriów wyboru projektów i zastąpienie tej części Regulaminu odniesieniem do całości treści odrębnego dokumentu o nazwie "Wytyczne w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków Europejskiego Funduszu Społecznego w obszarze edukacji na lata 2014-2020", 2) naruszenie art. 37 ust. 1 u.z.r.p. poprzez brak przejrzystej, rzetelnej i bezstronnej oceny wniosku, tj. dokonanie tejże oceny w oparciu o niejasne i niejednoznaczne kryteria wyboru projektów, stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji dla podmiotów je stosujących, w konsekwencji czego [....] błędnie ustaliła, że wniosek nie spełnia "Kryterium dopuszczalności: Zgodność wsparcia, pkt 3". W związku z powyższym wniósł o uwzględnienie skargi w całości i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, a w konsekwencji przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez [...]. W odpowiedzi na skargę organ ustosunkował się do zarzutów podniesionych w skardze, uznając je za nieuzasadnione i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [....] z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), dalej "ustawa p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 powołanej ustawy. Stosownie do art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do ustaw szczególnych, przewidujących kontrolę sądów administracyjnych sprawowaną w stosunku do działania organów administracji publicznej zaliczyć trzeba niewątpliwie ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 217) – jak dotychczas "ustawa wdrożeniowa". Jak stanowi art. 1 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, określa ona zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi. Zgodnie z przyjętymi w tej ustawie zasadami realizacji programów operacyjnych, wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym albo pozakonkursowym. Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały największą liczbę punktów (art. 38 ust. 1, art. 39 ust.2 ustawy wdrożeniowej). Wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów (ar. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Protest jest rozpatrywany przez właściwą instytucję zarządzającą (IZ), którą jest w przypadku regionalnego programu operacyjnego zarząd województwa (art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej) lub pośrednicząca, jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie (art. 55 ustawy wdrożeniowej). W przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego (art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). W ten sposób wyznaczona kognicja sądów administracyjnych obejmuje zatem ocenę projektu dokonaną w toku konkursu. Zdaniem Sądu, mimo braku wskazania w art. 64 ustawy wdrożeniowej przepisów ustawy ustrojowej (ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, j. t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), ocena projektów zgłoszonych do objęcia finansowaniem ze środków UE nie może być wykonywana przez sądy administracyjne w sposób sprzeczny z przyznaną tym sądom w art. 184 Konstytucji RP rolą, a zatem w sposób inny niż w stosunku do aktów wymienionych w art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. Jest to więc kontrola dokonywana wyłącznie w płaszczyźnie zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że kontrola legalności stanowiska Instytucji Zarządzającej zajętego w stosunku do protestu złożonego przez skarżącą musi odbywać się z uwzględnieniem przepisów krajowych, czyli przepisów wspomnianej wyżej ustawy wdrożeniowej, regulujących zasady prowadzenia polityki rozwoju opartej na środkach finansowych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, służących realizacji unijnej polityki spójności w latach 2014-2020. Kontrola ta musi odbywać się także z uwzględnieniem właściwych przepisów unijnych, gdyż ustawa wdrożeniowa realizuje postanowienia rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w stosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187/1 z 26 czerwca 2014r.) - dalej "rozporządzenie nr 651/2014" i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 320) – dalej – "rozporządzenie ogólne". Ponadto, w związku z przekazaniem w ustawie wdrożeniowej na rzecz właściwej instytucji zarządzającej kompetencji do ustanowienia zasad konkursu prowadzącego do wyboru projektu objętego dofinansowaniem ze środków UE, ocena stanowiska Instytucji Pośredniczącej zajętego w stosunku do protestu złożonego przez skarżącą odbywać się musi z uwzględnieniem zapisów Regulaminu konkursu [...] (dalej: "Regulamin konkursu"), stanowiącego swoisty rodzaj procedury obowiązującej w ramach konkursów. Jakkolwiek regulamin ten nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Można wobec tego przyjąć, że stanowi wraz z przepisami powszechnie obowiązującymi podstawę sądowej kontroli przewidzianej w omawianej ustawie. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się oceny czy skarżący w sposób prawidłowy wypełnił wniosek w odniesieniu do warunku dotyczącego okresu realizacji praktyki zawodowej. W obowiązującym w przedmiotowej sprawie Regulaminie konkursu w rozdziale V umieszczone zostały wytyczne realizacji projektów. Wytyczne te stanowią integralną część Regulaminu liczącego sobie, wbrew odmiennym twierdzeniom zawartym w skardze, 64 strony. Za niezasadny zatem należało uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 41 ust. 1 pkt 7 ustawy wdrożeniowej przez brak kompleksowego określenia w Regulaminie konkursu kryteriów wyboru projektów i zastąpienie go tej części Regulaminu odniesieniem się do odrębnego dokumentu. W ocenie sądu jest rzeczą oczywistą, że aplikujący beneficjent celem jak najbardziej prawidłowego wypełnienia wniosku powinien zapoznać się z całością regulaminu, a w szczególności z zapisami, z których wynika w jaki sposób wniosek powinien być wypełniony oraz jakie wymagania ma spełniać projekt o dofinansowanie którego się zwraca. W punkcie 11 wspomnianych powyżej wytycznych realizacji projektu wymienione zostały warunki, zgodnie z którymi należy realizować praktyki zawodowe i staże zawodowe, o których mowa w typie projektu nr lit. a i b. Wśród tych warunków w lit. b wskazano, że: "okres realizacji praktyki zawodowej lub stażu zawodowego wynosi minimum 150 godzin i nie więcej niż 970 godzin w odniesieniu do jednego ucznia lub słuchacza w ww. formach wsparcia". W ocenie sądu interpretacja tej normy nie nastręcza trudności. W pierwszej kolejności bowiem zakreśla ona granice dolną i górną okresu realizacji praktyki lub stażu zawodowego, jako 150 godzin – granica dolna i 970 godzin – granica górna. Okres ten dotyczy praktyki lub stażu zawodowego, co oznacza, że słuchacz lub uczeń może uczestniczyć: 1. tylko w praktyce, 2. tylko w stażu zawodowym 3. obu tych formach, jednak okres jego uczestnictwa ma wynosić pomiędzy 150 a 970 godzin. Nie ma także znaczenia rozkład godzin pomiędzy stażem a praktyką w sytuacji uczestnictwa w obu tych formach. Ponadto w warunku tym zawarto sformułowanie: "w odniesieniu do jednego ucznia", co oznacza, że każdy jeden uczeń ma wypełnić warunek udziału w praktyce lub stażu przez co najmniej 150 i co najwyżej 970 godzin. Warunek nie został sformułowany w odniesieniu do jednego "przeliczeniowego" ucznia lub słuchacza, a w odniesieniu do jednego konkretnego ucznia lub słuchacza objętego praktykami lub stażem zawodowym. Skoro zatem praktykami zostało objętych 267 uczniów, to każdy z nich powinien wypełnić warunek okresu udziału w praktykach lub stażu zawodowym. Znamiennym jest, że po wyjaśnieniu przez organ w skarżonym rozstrzygnięciu, że we wniosku nie przewidziano odpowiedniej liczby godzin praktyk dla jednego ucznia, beneficjent już nie podnosił, że każdy z uczniów będzie brał udział w co najmniej 150 godzinach zajęć, a skoncentrował się na zarzutach formalnych odnośnie niewłaściwego sformułowania warunku. Nie sposób zatem jest zgodzić się z twierdzeniami skargi co do tego, że Regulamin konkursu został sformułowany w sposób niejasny i nieprecyzyjny. Zdaniem sądu ocena projektu nie została dokonana z naruszeniem art. 31 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, który stanowi, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, gdyż podstawowe przepisy określające warunki udziału w konkursie zostały sformułowane w sposób umożliwiający jednoznaczne i nie budzące wątpliwości ich odczytanie. Mając powyższe względy na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w [....] działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.