IV SA/Wa 543/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Beata Sobocha (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego A. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. Nr 267), art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647) po rozpatrzeniu zażalenia A. K. od postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w sprawie odmowy uzgodnienia lokalizacji: budowa budynku toalet publicznych ogólnodostępnych na terenie działki nr [...], km 2 obręb [....], miasto W. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Stan faktyczny sprawy przestawiał się następująco: Wnioskiem z dnia 25 lutego 2009 r. Burmistrz Miasta W. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego budowa budynku toalet publicznych ogólnodostępnych. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. uzgodnił powyższe przedsięwzięcie następnie Dyrektor [...] Parku Krajobrazowego wniósł do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanego postanowienia. W wyniku powyższego Generalny Dyrektor postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] stwierdził nieważność rozstrzygnięcia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] marca 2010 r. Na wskazane postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. A.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 lutego 2012 r. sygn. akt. IV SA/Wa 1342/11 oddalił powyższą skargę. Na skutek powyższego rozstrzygnięcia oraz już wydanej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji, w dniu 8 października 2010 r. Burmistrz Miasta W. wznowił postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego przedsięwzięcia i wystąpił o ponowne uzgodnienie projektu decyzji przesłanego pismem z dnia 25 lutego 2009 r. Następnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. prowadzący postępowanie wpadkowe podał w wątpliwość brak negatywnego wpływu planowego przedsięwzięcia na bezpośrednio sąsiadujący obszar Natura 2000 [...] i dlatego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] zawiesił postępowanie uzgodnieniowe ze względu na konieczność rozstrzygnięcia kwestii ewentualnego wpływu inwestycji na ww. obszar Natura 2000 w trybie przewidzianym ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wszczęte postępowanie w trybie ww. ustawy zostało zakończone przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w dniu [...] stycznia 2013 r. postanowieniem utrzymującym w mocy postanowienie organu I instancji o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezpodmiotowość. Organ I instancji po otrzymaniu postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2013 r., postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] podjął zawieszone postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyniku powyższego organ I instancji postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji. W uzasadnieniu zawarł informacje o położeniu planowej inwestycji w [...] Parku Krajobrazowym, w strefie 200 metrowej od brzegu klifu oraz w sąsiedztwie obszaru Natura 2000 [...] mającym znaczenie dla Wspólnoty, jak również to, że planowane przedsięwzięcie nie zostało uzgodnione ze względu na naruszenie zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych zawartego w § 3 pkt 8 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2011 r. Nr [...], poz.1457). Regionalny Dyrektor wyjaśnił, że zaklasyfikowanie wskazanej w projekcie decyzji inwestycji jako celu publicznego (co warunkuje zwolnienie ze stosowania ww. zakazu) budzi zastrzeżenia, albowiem: zapewnienie natrysków nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz "toalety nie są ogólnodostępne, lecz na terenie ogrodzonej metalową siatką przypiętą do wybetonowanych słupków i zamkniętej bramą posesji". Na niniejsze postanowienie A.K. wniósł zażalenie, w którym wskazał, że w porze zimowej, teren w miejscu lokalizacji inwestycji jest kompletnie pusty i nie użytkowany, dlatego "w okresie toczącego się postępowania w sprawie legalizacji przedmiotowego spornego obiektu toalet, istotnie budynek jest zamknięty i niedostępny". Dalej wyjaśnił, że porozumienie zawarte z Burmistrzem Miasta W. w zakresie zapewnienia swobodnego i nieograniczonego dojścia do obiektu ogólnodostępnych toalet publicznych jest aktualne oraz, że "zdjęcie płotu, wycięcie żywopłotu i udostępnienie toalet jako publicznych, poprzez przygotowanie drogi dojścia do przedmiotowych toalet z ciągu pieszo jednego (...), to kwestia jednego dnia. Jestem gotowy to wykonać natychmiast po pozytywnym uzgodnieniu organów, biorących udział w postępowaniu". Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że planowane przedsięwzięcie polegające na budowie toalet nie stanowi przedsięwzięcia wskazanego w art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym nie jest celem publicznym. Budowa budynku do 80 m² o maksymalnej wysokość budynku 5,0 m, z płaskim lub spadzistym dachem, w którym znajdować się będzie: toaleta męska (zawierająca 4 kabiny sanitarne, 4 kabiny natryskowe oraz 5 stanowisk z umywalkami) i toaleta damska (zawierająca 4 kabiny sanitarne, 7 kabin natryskowych oraz 5 stanowisk z umywalkami), pomieszczenia socjalno-sanitarne dla obsługi oraz magazyny do środków czystości nie stanowią urządzeń publicznych, które będą służyć gromadzeniu, przesyłaniu, oczyszczaniu i odprowadzaniu ścieków bądź zaopatrzeniu ludności w wodę. Następnie wskazał, że przepis art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ograniczony został wyłącznie do urządzeń publicznych, nie wskazuje się w nim o świadczeniu usług publicznie dostępnych, ale o tym, że to same urządzenia mają być publiczne (mają stanowić własność publiczną). Istotny jest w tym przepisie zakres pojęcia "urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków". Dalej wyjaśnił, że realizacja inwestycji polegająca na budowie toalet związana jest ze świadczeniem usług, które mają być publicznie dostępne, nie zaś z urządzeniami publicznymi. Uwzględniając ten fakt i zakres przedmiotowej inwestycji, w świetle przytoczonych definicji należy stwierdzić, że budowa toalet nie służy celom podanym w przepisie art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie jest ona związana z dostarczeniem wody do spożycia dla ludności, nie wiąże się z budową i utrzymaniem urządzeń publicznych służących do ujmowania wód powierzchniowych oraz podziemnych czy też budową urządzeń publicznych, którymi woda będzie dostarczana, bądź będą odprowadzane ścieki. Projekt decyzji wskazuje, że takie urządzenia już istnieją, tj. lokalna sieć wodociągowa, z której byłaby pobierana woda na potrzeby toalet, jak również lokalna sieć kanalizacji sanitarnej, którą odprowadzone byłyby ścieki zgodnie z warunkami określonymi przez właściciela sieci, tj. Międzygminne Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] Sp. z o.o. Nie można w żaden sposób zaaprobować wskazania zawartego w projekcie decyzji, że przedmiotowy budynek toalet będzie służył do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków. Końcowo Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że rodzaj przedmiotowej inwestycji nie stanowi celów skazanych w art. 6 pkt 1-2 i pkt 4-9 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz, że w toku badania sprawy stwierdził, że przedmiotowa inwestycja wykracza poza zakres wskazany w art. 3 ust. 2 pkt 2 pkt d ww. ustawy zatem nie stanowi, również celu publicznego wskazanego w tej ustawie oraz w innych ustawach. Podkreślił, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis § 4 ust. 2 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2011 r. Nr [...], poz.1457), określający sytuacje, w których zakaz § 3 pkt 8 ww. uchwały nie ma zastosowania. Należy stwierdzić, że skoro przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 17 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody oraz w przepisie § 4 ust. 2 ww. uchwały, to ma do niej zastosowanie przepis § 3 pkt 8 ww. uchwały zakazujący "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego". Oznacza to, że już istniejący w terenie budynek z toaletami w strefie 200 metrowej klifu morskiego narusza przepisy dotyczące [...] Parku Krajobrazowego, a przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji jest niezgodny ze wskazaną na wstępnie uchwałą. Powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r. stało się przedmiotem skargi A. K. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze tej zarzucił on naruszenie art. 6 w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. polegające na negowaniu przez organ ostatecznej decyzji administracyjnej lokalizacji celu publicznego oraz art. 80 ust. 2 w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polegające na wejściu w kompetencje nadzoru budowlanego i dokonaniu oceny zgodności zabudowy z treścią ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie skarżącego postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest wadliwe. Strona wskazała, że Burmistrz Miasta W. prowadzi postępowanie w związku z postanowieniem w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego i w związku z tym brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do wydania na tym etapie postępowania jakiegokolwiek uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Następnie podkreślił, że uzgodnieniu podlega projekt decyzji o lokalizacji celu publicznego, w sytuacji gdy decyzja o lokalizacji została już wydana i znajduje się w obrocie prawnym wówczas brak jest podstawy do wydania uzgodnienia tej decyzji. Według skarżącego taką podstawą nie jest okoliczność stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] marca 2009 r. ani też wydanie postanowienia w sprawie wznowienia postępowania. Uzgodnienie takie może zostać dokonane jedynie gdyby decyzja ostateczna w wyniku wznowienia postępowania została uchylona i zaistniałaby potrzeba ponownego rozpoznania wniosku. Z uwagi na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia go poprzedzającego. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego orzeczenia następuje w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonego aktu w oparciu o powołane wyżej przepisy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie RDOŚ w G. z dnia [...] marca 2013 r. wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Stanowiące przedmiot zaskarżenia postanowienie RDOŚ z dnia [...] marca 2013 r. wydane zostało w trybie art. 60 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem decyzji o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W odniesieniu od obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, innych aniżeli wymienione w art. 53 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p. (tekst jedn.: innych niż obszary położone w granicach parku narodowego i jego otuliny), decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.). Z kolei w myśl art. 53 ust. 5c u.p.z.p. niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 u.p.z.p. przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji, przy czym art. 53 ust. 5b i 5c stosuje się do decyzji o warunkach zabudowy (art. 60 ust. 1a u.p.z.p.). Wskazany w powołanym wyżej art. 53 ust. 5c u.p.z.p. 21-dniowy termin do wyrażenia stanowiska w sprawie przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska jest terminem materialnym. Termin materialny to okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu (Adamiak (w:) Adamiak/Borkowski, k.p.a. Komentarz, 6 wyd., Warszawa 2004, str. 320). Termin wskazany w art. 53 ust. 5c u.p.z.p. jest terminem zawitym (nieprzywracalnym). Postanowienie organu uzgadniającego powinno zatem zapaść w trakcie trwania tego terminu, bez możliwości jego wydłużenia czy przywrócenia ze względu na konieczność dokonania niezbędnych czynności wyjaśniających. Po upływie terminu, o którym mowa w art. 53 ust. 5c u.p.z.p. regionalny dyrektor ochrony środowiska nie ma podstaw prawnych do wyrażenia stanowiska w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. Z akt administracyjnych sprawy bezspornie wynika, że RDOŚ w G. uchybił terminowi, o którym mowa w art. 53 ust. 5c u.p.z.p. bowiem w wyniku wznowienia postępowania, pismem z dnia 24 listopada 2010 r. Burmistrz W. ponownie zwrócił się o uzgodnienie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przedmiotowe pismo Burmistrza W. wpłynęło do organu uzgadniającego w dniu [...] grudnia 2010 r., natomiast postanowienie RDOŚ w G. o odmowie uzgodnienia ww. projektu decyzji wydane zostało w dniu [...] marca 2010 r. (doręczone inwestorowi w dniu 20 marca 2010 r.). Zatem zgodnie z art. 53 ust. 5c u.p.z.p. RDOŚ w G. winien wydać postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego najpóźniej w dniu [...] grudnia 2010 r. Z uwagi na upływ 21 - dniowego terminu od dnia otrzymania projektu decyzji, RDOŚ w G. nie miał podstaw prawnych do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, bowiem niewyrażenie stanowiska w ww. terminie uznaje się za uzgodnienie decyzji. Bez znaczenia dla dokonanej wyżej oceny pozostaje okoliczność, iż RDOŚ w G. pismem z dnia 22 grudnia 2010 r. wezwał Burmistrza Miasta W. do udzielenia informacji czy pomiędzy Gminą a A. K. zawarte było porozumienie o realizacji inwestycji celu publicznego, a następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie uzgodnieniowe do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Po pierwsze, termin określony w art. 53 ust. 5c u.p.z.p., jako regulacja o charakterze szczególnym, wyłącza przepisy k.p.a. (w sprawie niniejszej art. 106 § 3 k.p.a.). Po drugie, jak już wyżej wskazano, termin z art. 53 ust. 5c u.p.z.p., jako termin zawity, nie podlega wydłużeniu ani przywróceniu. Po trzecie postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania uzgodnieniowego celem przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, choć determinuje terminowość załatwienia spraw administracyjnych, bowiem stanowi zagadnienie wstępne, to jednak wydane po upływie 21 terminu, o którym mowa w art. 53 ust. 5c u.p.z.p., pozostaje bez wpływu na przedmiotowy termin. W świetle powyższego Sąd stwierdza, iż zaskarżone postanowienie narusza art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia RDOŚ w G. z dnia [...] marca 2013 r. jako wydanego po upływie 21-dniowego terminu, o którym mowa w art. 53 ust. 5c u.p.z.p. Organ odwoławczy na skutek powyższej wadliwości zaskarżonego postanowienia organu I instancji winien skorzystać z uprawnień kasacyjnych zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 144 k.p.a. Uchylenie przez Sąd obu wydanych w sprawie postanowień z powodu naruszenia art. 53 ust. 5c u.p.z.p. czyni bezprzedmiotowym ocenę zaskarżonego postanowienia w kontekście pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. Mając na względzie wszystko powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200.