II SAB/Wa 348/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (sprawozdawca), Sędziowie WSA Ewa Pisula - Dąbrowska, Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. G. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do rozpatrzenia wniosku nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; 4. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz K. G. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 24 maja 2016 r. K.G., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie rozpatrzenia złożonego w drodze e-mail wniosku nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. obejmującego żądanie udostępnienia ekspertyz dotyczących wad tunelu [...] w [...] zrealizowanego w ramach zamówienia publicznego pn. ".Budowa Drogi Ekspresowej [...] wraz z budową łącznika z [...] i ul. [...] w [...] - Etap II". Pełnomocnik wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wymienionego wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 ust. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w wysokości jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 i 2, art. 6 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, mimo iż żądane dokumenty mają charakter informacji publicznej i zostały sporządzone w związku i w celu realizacji zamówienia publicznego, art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że żądane informacje wykraczając poza zakres przedmiotowy ustawy, pomimo iż są one objęte jej regulacją, ponieważ dotyczą mienia publicznego, art. 6 ust. 2 ustawy poprzez jego niezastosowanie mimo, że objęte żądaniem wniosku dokumenty mają charakteru dokumentów urzędowych, gdyż zostały sporządzone z udziałem funkcjonariuszy publicznych i zawierają oświadczenia funkcjonariuszy publicznych, art. 14 ustawy poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji zgodnie i w sposób przewidziany ustawą. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. (nr [...]) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, iż żądana informacja ma charakter wewnętrzny i nie ma charakteru publicznego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego wezwał ponownie organ do udostępnienia informacji publicznej. Wskazał, że stan bezczynności organu nadal trwa. Podał, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów k.k., lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną. Odnosząc się do odmowy udostępnienia żądanej ekspertyzy, pełnomocnik wskazał, iż skoro dotyczą one mienia publicznego i gospodarowaniem nim, wskazują na prawidłowość działania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz efektów nadzoru nad powierzoną mu inwestycją, to tym bardziej stanowią one informację publiczną. Zatem dokumenty będące w posiadaniu przez jednostkę zobowiązaną na gruncie ustawy do udzielenia informacji, są dokumenty związane z tokiem wykonywania lub zrealizowania umowy w zakresie zamówień publicznych, posiadają walor dokumentacji urzędowej, która stanowi informację publiczną. Pełnomocnik powołując się na wyrok NSA z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 907/13 wskazał, że dokumenty będące w posiadaniu GDDKiA, będącego centralnym organem administracji rządowej, a dotyczące budowy inwestycji celu publicznego i sporządzone w celu realizacji tego zadania, posiadają walor informacji publicznej, (por. LEX nr 1375655). Zarzucił, że bezczynność podmiotu obowiązanego jest działaniem celowym i świadomym. W przedmiocie wymierzenia grzywny skarżący wskazał, iż rodzaj naruszeń elementarnych przepisów ustawy, rodzaj bezczynności aż wreszcie stan bezczynności o charakterze rażącego naruszenia, uzasadniają wymierzenie grzywny w wysokości pięciomiesięcznego przeciętnego wynagrodzenia. Tak wymierzona grzywna, spełni swoją rolę prewencyjną i dyscyplinującą (por. postanowienie NSA z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt I OZ 328/12). W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie. Podał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po analizie wniosku K.G., pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] poinformował, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Pismo organu z dnia [...] sierpnia 2015 r. zostało wysłane skarżącemu listem poleconym nadanym w dniu [...] sierpnia 2015 r. W ocenie organu w sprawie tej nie zaistniała bezczynność w rozpatrzeniu wniosku. Podniesiono, że organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. przed upływem ustawowego terminu, wskazując, że żądane dokumenty i informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Pełnomocnik organu podniósł, że dokumenty takie jak ekspertyzy dotyczące wad tunelu [...] w [...] realizowanego w ramach ww. inwestycji mają charakter wewnętrznych, niewiążących ekspertyz sporządzonych na potrzeby organu, które nie stały się podstawą rozstrzygnięć organu. Podniesiono, że sądy administracyjne wielokrotnie dawały wyraz stanowisku, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają zatem udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takiego charakteru nie mają również opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (tak np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12, wyrok NSA z 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10, wyrok WSA w Lublinie z 26 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 5/13, wyrok NSA z 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11, wyrok WSA w Poznaniu z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SAB/Po 9/06). Powyższe potwierdza również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2012 r. wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 1203/12. Za niezasadne w tej sytuacji organ uznał żądanie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa oraz wymierzenia organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako centralny organ administracji rządowej - art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W myśl tego przepisu, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Udostępnieniu podlega w szczególności informacja o danych wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W świetle powyższego, żądane ekspertyzy dotyczące wad tunelu [...] w [...] zrealizowanego w ramach zamówienia publicznego pn. "Budowa Drogi Ekspresowej [...] wraz z budową łącznika z [...] i ul. [...] w [...] - Etap II" stanowią informację publiczną. Żądana informacja dotyczy danych ściśle związanych z realizacją inwestycji celu publicznego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu wykonującego zadania publiczne, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną jest więc zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez ww. podmioty jak i tych, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich (v. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 667/11; wyrok NSA z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1004/13). Przy czym, jako dokument należy rozumieć każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną. W najszerszym rozumieniu dokumentem będzie każdy nośnik danych, który może przybrać formę papierową, elektroniczną, cyfrową (W. Sokolewicz, L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2005, tom IV, s. 35). Informacja publiczna obejmuje zatem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne bowiem znaczenie ma to, czy dokument zawiera informację publiczną a nie to, czy został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego (v. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, LEX nr 1122883). Sąd nie podziela tym samym twierdzenia organu, że ekspertyzy dotyczące wad tunelu [...] w [...] zrealizowanego w ramach zamówienia publicznego pn. "Budowa Drogi Ekspresowej [...] wraz z budową łącznika z [...] i ul. [...] w [...] - Etap II" mają charakter wewnętrzny. Organ nie dookreślił nadto, jak należy rozumieć ten wewnętrzny charakter ekspertyz. Niezależnie od powyższego, Sąd wskazuje, że realizacja inwestycji celu publicznego zawsze wiąże się z działaniem na rzecz społeczeństwa. Charakteru wewnętrznego nie może mieć tym samym dokumentacja dotycząca pełnej i należytej realizacji takiej inwestycji. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ (podmiot obowiązany) powinien: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Rozpatrując skargę na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpatrzenia wniosku nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Sąd stwierdził, iż jest ona zasadna. Żądana informacja publiczna nie została bowiem udostępniona w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jak też nie została udostępniona do dnia orzekania przez sąd administracyjny w niniejszej sprawie. Organ nie udzielił także stronie na piśmie informacji, że nie posiada żądanych danych, nie wydał też decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Z tego względu, Sąd zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do rozpatrzenia wniosku nr [...] K.G. z dnia [...] sierpnia 2015 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu nie miała w niniejszej sprawie miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odmienna ocena organu od oceny wnioskodawcy w zakresie charakteru żądanej informacji nie uzasadnia zdaniem Sądu – w stanie faktycznym tej sprawy – przypisania organowi braku należytego działania z rażącym naruszeniem prawa. Organ udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na wniosek nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r., a zatem w ciągu 5 dni. Okoliczność, że skarżący złożył niniejszą skargę na bezczynność dopiero w dniu 24 maja 2016 r., a organ do tego czasu nie zmienił swojego stanowiska, nie stanowi o rażącym charakterze zaistniałej bezczynności. Z tego też względu Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Sąd wskazuje jednocześnie, iż okoliczność, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 grudnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 944/15 odrzucił skargę K.G. z dnia [...] sierpnia 2015 r. na bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. (z uwagi na jej nieopłacenie na wezwanie Sądu) nie stała na przeszkodzie rozpoznaniu niniejszej sprawy ze skargi z dnia 24 maja 2016 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4, art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 powołanej ustawy. O kosztach postępowania sądowego w punkcie 4 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 wymienionej ustawy.