II OSK 624/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Po 468/16 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Po 468/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok został wydany w następujących, istotnych dla rozpoznania skargi kasacyjnej, okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Koninie na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nakazał skarżącej rozbiórkę urządzonego z drogi powiatowej zjazdu o nawierzchni z betonowej trylinki i o powierzchni 52,25 m 2 urządzonego na działkach nr [...]. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, w toku postępowania wszczętego z urzędu organ I instancji w dniu 22 czerwca 2015 r. przeprowadził oględziny nieruchomości i ustalił na ich podstawie, że na działkach nr [...] do lutego 2015 r. prowadzone były roboty budowlane polegające na budowie zjazdu z drogi powiatowej nr [...]. Podczas kolejnej kontroli w dniu 21 października 2015 r. organ stwierdził, że zjazd od strony końca ogrodzenia terenu Szkoły Podstawowej w T. posiada nawierzchnię gruntową porośniętą trawą, a zjazd od strony parkingu przy cmentarzu jest utwierdzony betonową trylinką, zaś parking przy cmentarzu posiada nawierzchnię częściowo utwardzoną żwirem. Na podstawie zeznań poprzedniego właściciela organ ustalił natomiast, że w chwili nabycia przez Spółkę przedmiotowe nieruchomości stanowiły niezabudowane grunty rolne, na które wjazd odbywał się przez dwa wjazdy utwardzone jedynie kamieniami i gruzem. W związku z tymi ustaleniami organ uznał, że miała miejsce budowa nowego zjazdu w miejsce istniejącego wcześniej gospodarczego wjazdu gruntowego, który nie stanowił zjazdu w rozumieniu obiektu budowlanego. Organ ustalił także, że zrealizowana budowa nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu, bowiem zgodnie z jego postanowienia dla terenu objętego postępowaniem ustalono zakaz wprowadzania obiektów budowlanych nie związanych z podstawowym przeznaczeniem terenu, tj. eksploatacją powierzchniową węgla brunatnego. W toku postępowania Spółka oświadczyła wprawdzie, że nie jest inwestorem przedmiotowych robót budowlanych, lecz jedynie wykonała na zlecenie inwestora (dzierżawcy gruntu - firmy [...]) nasadzenia pasa zieleni i utworzyła zakład produkcji szkółkarskiej, a roboty objęte postępowaniem zostały rozpoczęte przed nabyciem przez nią nieruchomości, jednakże organ – wobec oświadczenia skarżącej, że "aktualny dzierżawca jedynie wyrównał i uporządkował teren" - uznał, iż zjazd został wykonany przez aktualnego właściciela nieruchomości – Spółkę [...]. Z uwagi zaś na to, że zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zjazd ten stanowi połączenie drogi publicznej z nieruchomością i nie jest elementem drogi, jego wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 28 czerwca 2015 r. O pozwolenie takie Spółka jednak nie występowała, jak również nie przedstawiła dokumentów wymienionych w postanowieniu z dnia 6 października 2015 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy, w związku z czym konieczne stało się wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Wśród zarzutów odwołania skarżąca podniosła między innymi, że nie powinna być adresatem wydanej decyzji, gdyż stosownie do przepisów prawa obowiązek rozbiórki powinien w pierwszej kolejności obciążać inwestora, którym ona w zakresie realizacji zjazdu nie była. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji, odnosząc się do kwestii związanej z prawidłowym określeniem adresata nakazu rozbiórki wyjaśnił: "W niniejszej sprawie [...] jest zarówno właścicielem działki, na którą odbywa się zjazd, jak i inwestorem wykonanych robót budowlanych. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, że pod pojęciem inwestora należy rozumieć podmiot, który, posiadając prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, realizuje inwestycję ponosząc związane z tym nakłady (...).[...] posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postaci tytułu własności i jednocześnie realizowała i organizowała przedmiotowe roboty, zatem słusznie PINB wskazał ją jako adresata decyzji. Wprawdzie odwołująca podnosi, że inwestorem jest [...], które dzierżawi w/w działki, ale wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ze stosunku dzierżawy nie wynika dla dzierżawcy interes prawny umożliwiający uznanie go za stronę postępowania. Źródłem uprawnień dzierżawcy jest stosunek prawny łączący go z właścicielem rzeczy, bądź innym wydzierżawiającym, co oznacza że jest posiadaczem zależnym. Jest to zatem interes o charakterze faktycznym (ekonomicznym), a nie prawnym. Nie ma bowiem normy prawa materialnego, która by wprost – niezależnie od stosunków łączących go z wydzierżawiającym – dawała dzierżawcy prawo do gruntu (...)" Stanowisko to zasadniczo podzielił także Sąd I instancji. W uzasadnieniu wyroku oddalającego – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a.") – skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, odnosząc się do zarzutu skarżącej błędnego skierowania do niej decyzji o rozbiórce obiektu zwrócił uwagę, że ustawodawca konsekwentnie expressis verbis w każdym z przepisów Rozdziału 5 ustawy Prawo budowlane wskazuje adresata za każdym razem, kiedy tylko do kręgu adresatów dyspozycji zalicza się jedynie inwestora. W pozostałych przypadkach adresat jest nieokreślony, co w związku z art. 52 tego aktu włącza do zbioru adresatów normy wynikającej z art. 48 również podmiot będący właścicielem nieruchomości. W pozostałej części uzasadnienia Sąd I instancji odniósł się do pozostałych kwestii prawnych występujących w sprawie, tym niemniej z racji nie objęcia ich podstawami skargi kasacyjnej, odstąpiono od szczegółowego ich przedstawiania w niniejszym uzasadnieniu. W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 49b i art. 52 w zw. z art. 17 Prawa budowlanego oraz naruszenie przepisów postępowania, które jak wskazała "polega na wadliwym rozstrzygnięciu sprawy i nieuwzględnieniu skargi, co stanowi naruszenie art. 146 par. 1 P.p.s.a. przez niewłaściwe niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a poprzez niewłaściwe zastosowanie, w związku z zarzuconym naruszeniem prawa materialnego". W uzasadnieniu tak skonstruowanych podstaw całość argumentacji skarżąca skoncentrowała na wykładni art. 52 Prawa budowlanego. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wywiodła, że przepis ten wskazuje na podmioty, które w wymienionej w nim kolejności zobowiązane są do poniesienia kosztów wykonania nakazanych czynności, co nie powinno jednak naruszać zasady, że adresatem decyzji powinien być w pierwszym rzędzie inwestor. Oznacza to w ocenie skarżącej, że "organ w takiej właśnie kolejności, powinien zwracać się do poszczególnych podmiotów wymienionych w tym przepisie o wykonanie decyzji, ale dopiero po jej uprawomocnieniu". Ponownie podniosła, że nie jest inwestorem, a podmiot ten został przez nią wskazany w toku postępowania, łącznie z danymi adresowymi. Zwróciła uwagę, że inwestor posiada siedzibę na terenie Niemiec, tj. państwa członkowskiego Unii Europejskiej, nie było więc przeszkód, żeby organ I instancji zawiadomił go o toczącym się postępowaniu i do tego podmiotu skierował nakaz rozbiórki. W konsekwencji, na skutek wskazanego naruszenia prawa materialnego, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania poprzez wadliwe rozstrzygnięcie sprawy i nieuwzględnienie skargi, tj. niezastosowanie art. 146 § 1 P.p.s.a. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, stąd musiała podlegać oddaleniu. Problem prawny występujący w sprawie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sprowadza się wyłącznie do jednego zagadnienia, a mianowicie adresata decyzji organu nadzoru budowlanego, o której mowa m. in w zastosowanym w sprawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Kwestię tę reguluje art. 52 tej ustawy zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Rzeczywiście na tle cytowanego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i piśmiennictwie często zwraca się uwagę na "kolejność" wymienionych w nim podmiotów (inwestor, właściciel lub zarządca). Używa się też sformułowania o "kolejności nakładania obowiązku", jednak nie w takim znaczeniu, jakie przypisuje mu skarżąca. Kolejności tej bowiem nie można rozumieć tak, jak wywodzi skarżąca, a mianowicie że "organ w takiej właśnie kolejności powinien zwracać się do poszczególnych podmiotów o wykonanie decyzji, ale dopiero po jej uprawomocnieniu", czyli, jak należy wnioskować z tej argumentacji, że nakaz rozbiórki można nałożyć na właściciela dopiero po stwierdzeniu niemożności wykonania decyzji skierowanej wcześniej do inwestora. Nic bardziej błędnego. Otóż przewidziana w tym przepisie kolejność nie sprowadza się do kolejności wydawania decyzji o rozbiórce na poszczególne podmioty wymienione w art. 52 Prawa budowlanego, ale co najwyżej do kolejności badania i analizowania w sprawie, począwszy od wskazanej na pierwszym miejscu osoby inwestora, na który z nich nałożyć ten obowiązek. Decydujące dla prawidłowego określenia adresata tego obowiązku jest bowiem wyłącznie to któremu z nich w chwili prowadzenia postępowania o rozbiórkę przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy, a że prawo to przysługuje inwestorowi i to ten podmiot pełni w procesie inwestycyjno – budowlanym kluczową rolę, to z tego względu przepis wymienia go w pierwszej kolejności, przed osobą właściciela i zarządcy. Należy też zauważyć, że w większości spraw o rozbiórkę, podobnie jak w sprawach o udzielenie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika właśnie z prawa własności, a w takiej sytuacji w ogóle nie zachodzi konieczność badania na który podmiot z art. 52 Prawa budowlanego nałożyć obowiązek. W sytuacji natomiast gdy prawo to wynika z innego tytułu niż prawo własności organ musi zbadać na kogo nałożyć obowiązek, a w szczególności czy inwestor który z naruszeniem prawa (bez pozwolenia na budowę czy zgłoszenia) zrealizował obiekt zachowuje jeszcze tytuł, który uprawniał czy uprawnia go do wykonywania robót, czy też po zrealizowaniu inwestycji utracił go lub w inny sposób zakończył swój związek z realizowaną inwestycją, a niekiedy także czy w ramach łączącego go z właścicielem stosunku mieści się także jego uprawnienie do rozebrania wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej i na cudzym gruncie obiektu. W doktrynie przyjęto, że nakazanie w decyzji, wykonania czynności, o której mowa w art. 48, 49b, 50a lub 51 Prawa budowlanego w stosunku do podmiotu, który nie posiada obecnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub nie jest jej właścicielem, czyniłoby taką decyzję niewykonalną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie w pierwszym rzędzie powinien być zawsze skierowany do inwestora, przy czym nie ma możliwości nałożenia takiego obowiązku na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu budowlanego, gdyż to uniemożliwia wykonanie tego obowiązku (por. A. Gliniecki [w] Prawo budowlane, Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Wydanie 1, 2012, s. 501-503). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, gdy skarżąca twierdziła, że inwestorem wykonanego przez nią ogrodzenia nie jest ona, lecz dzierżawca jej nieruchomości, organ słusznie przyjął, że nakaz musi zostać skierowany do niej jako właścicielki nieruchomości. To bowiem w gestii właściciela nieruchomości pozostaje takie ukształtowanie wzajemnych relacji z dzierżawcą, aby doprowadzić do likwidacji stanu samowoli budowlanej. Skoro, jak należy z twierdzeń skarżącej domniemywać, zgodziła się ona w ramach łączącego ją z kontrahentem niemieckim stosunku dzierżawy, na wykonanie zjazdu w warunkach samowoli budowlanej na własnej nieruchomości (w ramach zlecenia lub umowy o roboty budowlane), to bez względu na to czy stosunki te wygasły czy nie, odpowiedzialność za ten stan rzeczy, a w szczególności obowiązek likwidacji samowoli musi ją obciążać. Nie trudno nie dostrzec, że zaakceptowanie stanowiska skarżącej, a zwłaszcza prezentowanej w skardze kasacyjnej wykładni art. 52 Prawa budowlanego sprowadzającej się do możliwości nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu na jego właściciela w dalszej kolejności tj. dopiero po uprzednim wydaniu decyzji i podjęciu próby jej wyegzekwowania w stosunku do inwestora, oznaczałoby w praktyce często niemożność jego wydania. Tymczasem ze wszystkich podmiotów wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego to właściciel rzeczy zachowuje najszersze wobec niej uprawnienia (łącznie z prawem do jej zniszczenia) i to właściciel rzeczy tak kształtuje swoje stosunki prawne, aby w ramach ich wykonywania nie dochodziło do naruszenia prawa, w tym przepisów Prawa budowlanego, a o ile taka sytuacja zaistnieje, to do takiej zmiany łączących go z innymi podmiotami relacji, aby stan naruszenia został niezwłocznie zlikwidowany. Z tych względów zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 52 Prawa budowlanego (powiązanego przez skarżącą najprawdopodobniej omyłkowo z art. 49b, który nie miał zastosowania w sprawie oraz art. 17 tej ustawy) okazał się chybiony. W konsekwencji, wbrew stanowisku skarżącej, Sąd ten nie miał podstaw do uchylenia decyzji z tej przyczyny, że jak wskazywała w skardze skarżąca organy wadliwie uczyniły ją adresatem nakazu rozbiórki zjazdu. Dodatkowo, do uchylenia decyzji nie mogłaby też uprawniać Sądu treść powołanego w podstawach skargi kasacyjnej art. 146 § 1 P.p.s.a. Przepis ten bowiem określa rodzaj wyrokowania w następstwie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a nie w następstwie uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną, która w rozpoznawanej sprawie stanowiła przedmiot kontroli Sądu I instancji. Na zakończenie należy nadmienić, że Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie nie dopatrzył się takich wadliwości, które obligowałyby go do uchylenia zaskarżonego wyroku z przyczyn branych pod uwagę z urzędu, a określonych w przepisach art. 183 § 2 i art. 189 P.p.s.a. W związku z powyższym na mocy art. 184 orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.