IV SA/Po 318/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Józef Maleszewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 09 listopada 2016 r. sprawy ze skargi G. W. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę Postanowieniem z dnia 8 marca 2016 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 art. 123 § 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej jako K.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], nr [...] z dnia 19 stycznia 2016 r. Postanowienie organu I instancji zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako PINB) decyzją z dnia 20 października 2011 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej [...]. Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2014 r. PINB wznowił postępowanie w sprawie i decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr uchylił decyzję ostateczną o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku gospodarczego oraz odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie tego budynku. Rozpoznając odwołanie R. G., R. G. oraz R. G., Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WWINB) decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odwołujący się wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. WWINB postanowieniem dnia 19 listopada 2015r. wstrzymał na wniosek skarżących wykonanie w całości zaskarżonej decyzji własnej, z dnia [...] sierpnia 2015 r. Pismem z dnia 2 września 2015 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowego budynku gospodarczego. W dniu 9 października 2015 r. do organu I instancji wpłynął wniosek R. G., R. G. oraz R. G., zastępowanych przez zawodowego pełnomocnika, o zawieszenie wszczętego postępowania, do czasu rozpatrzenia przez WSA w Poznaniu skargi na decyzję WWINB z dnia [...] sierpnia 2015 r. PINB postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. zawiesił postępowanie administracyjne, wszczęte z urzędu, w sprawie przedmiotowego budynku gospodarczego, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, to jest rozpatrzenia skargi złożonej do WSA w Poznaniu na decyzję WWINB z dnia [...] sierpnia 2015 r. Zażalenie na to postanowienie złożyła G. W.. WWINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 958/15 oddalił skargę R. G., R. G. i R. G. na decyzję WWINB z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wobec tego PINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. podjął zawieszone postępowanie administracyjne, wszczęte z urzędu, w sprawie przedmiotowego budynku gospodarczego, po czym, ww. postanowieniem z dnia 19 stycznia 2016 r. nr [...], wskazując na art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. ponownie zawiesił postępowanie, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – skargi złożonej do WSA w Poznaniu. Uzasadniając ponowne zawieszenie postępowania PINB napisał, że we wniosku o ponowne zawieszenie postępowania została zawarta informacja, że R. G., R. G. i R. G. są na etapie przygotowywania skargi kasacyjnej i to od stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zależeć będzie dalszy tok postępowania. PINB zaznaczył, że wskutek nieprawomocnego wyroku WSA w Poznaniu, oddalającego skargi, podjął zawieszone postępowanie, jednak postępowanie prowadzone przed sądem administracyjnym stanowi zagadnienie wstępne, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W zażaleniu na opisane postanowienie PINB, G. W., zastępowana przez zawodową pełnomocnik, wniosła o uchylenie w całości postanowienia o zawieszeniu postępowania. Pełnomocnik zarzuciła błędne zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i napisała, że organ I instancji zgromadził dokumenty urzędowe poświadczające istnienie samowoli budowlanej w postaci przedmiotowego budynku gospodarczego. Toczące się postępowanie sądowoadministracyjne nie ma wpływu na fakt potwierdzenia istnienia samowoli budowlanej. Nawet wniesienie skargi konstytucyjnej czy pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności aktu ustawowego z Konstytucją, nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego automatycznie zawieszenie postępowania (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa [...]). Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt II OSK [...] wskazał, że organ orzekający o warunkach zabudowy jest związany ostatecznym postanowieniem o odmowie uzgodnienia. Organ ten nie narusza prawa, nie zawieszając postępowania w sprawie warunków zabudowy, do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na postanowienie o odmowie uzgodnienia, bowiem nie musi oczekiwać na prawomocność ostatecznego postanowienia uzgodnieniowego. Faktem jest, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie R. G. z dnia 21 listopada 2014 r. Inwestor wprost potwierdza, że wykonał budynek w 2010 r., to jest nowe ściany i zadaszenie. Sam zatem w sposób oczywisty przyznaje, iż dokonał samowoli budowlanej. Tym bardziej, że PINB posiada dokumentację z CODGiK w Warszawie potwierdzającą twierdzenia samego inwestora. Stan faktyczny jest zatem bezsprzecznie wyjaśniony, organ nadzoru budowlanego powinien więc wykonywać swoje ustawowe obowiązki i nie może uwzględniać wniosków inwestora np. o zawieszenie postępowania, bowiem sąd nie będzie przesądzał, jak twierdzi organ, o celowości zawieszonego postępowania. Kompetencje co do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, są niezależne od innych orzeczeń i posiada je organ nadzoru budowlanego. Utrzymując w mocy opisane postanowienie – ww. postanowieniem z dnia 8 marca 2016 r. nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego napisał, że kontroli sądów administracyjnych zostały poddane ustalenia dotyczące daty budowy przedmiotowego budynku gospodarczego, a co za tym idzie, ustalenie właściwych przepisów prawa. Uzyskane w trakcie wznowionego postępowania zdjęcia lotnicze wskazują bowiem, że przedmiotowy budynek nie powstał przed dniem 1 stycznia 1995 r. Nie mają więc do niego zastosowania przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 3, poz. 229), gdyż zgodnie z treścią obecnie obowiązującego art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm., dalej: p.b.), przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. A contario do obiektów budowlanych samowolnie wzniesionych po dniu wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane tj. po 1 stycznia 1995 r. stosuje się przepisy obecnej ustawy Prawo budowlane. WWINB wskazał, że wprawdzie WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. II SA/Po 958/15 oddalił skargę, ale w dniu 4 marca 2016 r. do WSA w Poznaniu wpłynęła skarga kasacyjna od tego wyroku. Prawomocne oddalenie skargi na decyzję WWINB z dnia [...] sierpnia 2015r. potwierdzi ustalenia organów nadzoru budowlanego i umożliwi rozpatrzenie sprawy w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Wszczęte postępowanie ma doprowadzić budynek gospodarczy do stanu zgodnego z prawem. Taki sam cel miało postępowanie zakończone decyzją PINB z dnia 20 października 2011 r. o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku gospodarczego. Zdaniem WWINB pomiędzy postępowaniem wszczętym zgodnie z zawiadomieniem organu I instancji z dnia 2 września 2015 r., a rozpatrzeniem skargi na decyzję WWINB z dnia [...] sierpnia 2015r. wydaną w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie ww. budynku - występuje ścisły związek. Prawomocne oddalenie skargi na decyzję WWINB z dnia [...] sierpnia 2015 r. ostatecznie wyeliminuje z obrotu prawnego decyzję PINB z dnia 20 października 2011 r. o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku gospodarczego. WWINB podkreślił, że postanowieniem z dnia 19 listopada 2015 r. wstrzymał wykonanie w całości swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., w związku ze skargą wniesioną do WSA w Poznaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu G. W., zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia WWINB oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Uzasadniając pełnomocnik powołała się na argumenty zawarte w zażaleniu i napisała, że podtrzymuje stanowisko tam zawarte. Nadto wskazała, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie legalizuje samowoli budowlanej. Stanowi ona w klasycznej sytuacji uzyskania pozwolenia na budowę potwierdzenie realizacji obiektu zgodnie z tym pozwoleniem lub jeżeli dopuszczono się samowoli budowlanej - zgodnie np. z projektem zamiennym. Postępowanie w sprawie samowoli budowlanej i postępowanie w sprawie kontroli pozwolenia na użytkowanie w tym stanie faktycznym są postępowaniami niezależnymi i nie ma powodu, żeby organ nadzoru budowlanego nie wykonywał swoich ustawowych obowiązków w czasie rozpatrywania przez NSA sprawy dotyczącej pozwolenia na użytkowanie. Organ posiada bowiem urzędowe dokumenty niezbędne dla prowadzenia swojego postępowania w sprawie samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Dokonując tak rozumianej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia prawa, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. Sąd podziela wyrażony w zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym je postanowieniu PINB pogląd, że w sprawie zaistniało zagadnienie wstępne, Organ I instancji postąpił prawidłowo zawieszając postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie budynku gospodarczego do czasu prawomocnego rozpoznania skargi złożonej do WSA na decyzję WWINB z dnia [...] sierpnia 2015 r., której przedmiotem była kwestia pozwolenia na użytkowanie tegoż budynku. Istotne jest przy tym, co słusznie podkreślił w uzasadnieniu decyzji WWINB, że postanowieniem WWINB z dnia 19 listopada 2015 r. wstrzymał wykonanie swej decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie powoduje, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu w zakresie badania legalności wykonanych przy nich prac budowlanych przez organy nadzoru budowlanego, o ile prace te wykonane zostały przed wydaniem tej decyzji (por. prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 470/14 i powołane w nim orzecznictwo, CBOSA). Przyznać należy rację WWINB twierdzącemu, że dopiero prawomocne oddalenie skargi na decyzję WWINB z [...] sierpnia 2015 r. ostatecznie wyeliminuje z obrotu prawnego decyzję PINB z dnia 20 października 2011 r. o pozwoleniu na użytkowanie spornego budynku. Sąd akceptuje zatem zapatrywanie organów, co do tego że pomiędzy postępowaniem dotyczącym budynku gospodarczego wszczętym zgodnie z zawiadomieniem z dnia 2 września 2015 r. a rozpatrzeniem skargi na decyzję WWINB z dnia [...] sierpnia 2015 r. zachodzi ścisły związek. W uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku w sprawie II SA/Kr 470/14 przedstawiono – podzielane przez skład orzekający w sprawie niniejszej – poglądy, iż wydanie przez organ ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oznacza brak kompetencji organu do kwestionowania na tym etapie legalności wybudowanego obiektu. Fakt przyjęcia budynku do użytkowania potwierdza, że nie może on podlegać ponownemu sprawdzaniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organ nadzoru budowlanego; niemożliwe jest prowadzenie postępowania w trybie przepisów rozdziału V p.b. Podkreślić jednak należy, że nie można zasadnie stawiać organowi I instancji zarzutu przedwczesnego wszczęcia postępowania zawiadomieniem z dnia 2.09.2015 r. W tej dacie decyzja PINB z [...].01.2015 r. była już ostateczna. W piśmiennictwie podkreśla się, że kwestię podlegającą rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym trzeba uznać za rozstrzygniętą, gdy odnosząca się do niej decyzja stanie się ostateczna. Postępowanie sądowoadministracyjne ma w stosunku do decyzji administracyjnej charakter nadzwyczajny, a jego wszczęcie nie odbiera jej atrybutu ostateczności. Dopóki decyzja ostateczna zaskarżona do sądu administracyjnego nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego bądź nie zostanie wydane postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania, dopóty zawieszenie postępowania naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 i 16 § 1 K.p.a. (por. Marta Romańska komentarz do art. 97 K.p.a. w: Knysiak-Molczyk Hanna (red.), Golęba Anna, Kiełkowski Tadeusz, Klonowski Kamil, Romańska Marta, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WK 2015). W sprawie niniejszej zaistniała sytuacja szczególna, a to wobec wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji WWINB z dnia [...] sierpnia 2015 r., które to wstrzymanie sprawia, że utrzymuje się stan niepewności co do dalszego funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji PINB o pozwoleniu na użytkowanie budynku: z jednej strony decyzja ta została ostateczną decyzją uchylona i zastąpiona odmową udzielenia pozwolenia na użytkowanie, z drugiej – nastąpiło wstrzymanie wykonania uchylenia pozwolenia na użytkowanie i odmowy udzielenia tegoż pozwolenia. Zgodnie z art. 61 § 6 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem: 1) wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę; 2) uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. Wyrok WSA w Poznaniu w z dnia 16 grudnia 2015 r. w sprawie II SA/Po 958/15 skargę oddalił, zatem do czasu jego uprawomocnienia się wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji pozostaje w mocy. Do tego też czasu uznać należy zawieszenie postępowania w sprawie budynku samowolnie wybudowanego za zasadne.