I OSK 606/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 365/14 w sprawie ze skargi W.K. na bezczynność [...] S.A. w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 365/14, po rozpoznaniu skargi W.K. na bezczynność [...] Spółki Akcyjnej w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddalił skargę. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy: Wnioskiem z 2 maja 2014 r. W.K. zwróciła się do [...] S.A. Oddział L. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii pełnej dokumentacji dotyczącej podstawy prawnej wybudowania oraz eksploatacji urządzeń przesyłowych na nieruchomości będących własnością skarżącej i J.K., położonych w Lublinie przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2014r. nr [...][...] S.A. Oddział L. (dalej [...]) odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1, 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. W.K. pismem z dnia 18 lipca 2014r. wezwała Spółkę do przedstawienia żądanej informacji publicznej w ciągu 7 dni od dnia otrzymania pisma pod rygorem skierowania sprawy na drogę sądową. Wobec tego, że wnioskodawczyni nie otrzymała dokumentacji, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność [...] S.A. w L. polegającą na nieudostępnieniu informacji. Na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżąca wniosła o zobowiązanie Spółki do natychmiastowego ujawnienia informacji publicznej w postaci wydania kserokopii kompletnej dokumentacji stanowiącej podstawę prawną lokalizacji i budowy 2 słupów energetycznych wraz z infrastrukturą techniczną. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o umorzenie postępowania lub odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Spółka stwierdziła, że wniosek skarżącej o udostępnienie określonych informacji jako ewentualnej informacji publicznej, w postaci przygotowania stosownych kserokopii dokumentów stanowiących podstawę podjęcia decyzji o posadowieniu tych urządzeń strona sformułowała w piśmie z dnia 2 maja 2014r. (wpływ do organu 5 maja 2014r.) w ramach podnoszonych jednocześnie roszczeń cywilnych. Skarżąca jednak nie sprecyzowała żądania, wniosek był ogólny i nie wskazywał jakich linii i urządzeń dotyczy, oraz konkretnie jakich dokumentów domaga się strona. Wobec tego Spółka wydała decyzję na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1, 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i odmówiła formalnie udzielenia żądanych informacji, wskazując na tajemnicę przedsiębiorstwa – pismo z dnia 16 maja 2014r., nr [...]. Tym samym zdaniem Spółki nie była bezczynna i udzieliła stosownej odpowiedzi na wniosek w terminie 14 dni, w tym m.in. wydała decyzję z dnia [...] maja 2014r., którą strona otrzymała w dniu 19 maja 2014r. Strona nie wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, a błędnie skargę z dnia 31 lipca 2014r. na bezczynność do WSA w Lublinie. Ponadto, jak wskazała Spółka, wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, która jest z mocy art. 5 ust 2, oraz art. 2 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłączona od obowiązku udostępnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uznając skargę za niezasadną wskazał, iż organ administracji pozostaje w bezczynności w przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, określonym bądź w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 35 K.p.a.) bądź w przepisach szczególnych, m.in. w ustawie z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2014r., poz.782 ze zm. zwanej dalej "u.d.i.p."), bądź w przypadku niepodjęcia innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999r., I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz.87). W niniejszej sprawie, jak wynikało z akt sprawy W.K. wniosła skargę na bezczynność [...] polegającą na nierozpoznaniu jej wniosku z dnia 2 maja 2014r. o udzielenie informacji publicznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, bezspornie żądanie skarżącej zawarte we wniosku z dnia 2 maja 2014 r. dotyczyło informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Sąd przypomniał, że przedmiotem żądania skarżącej były kserokopie "decyzji administracyjnych", dotyczących budowy urządzeń infrastruktury energetycznej, na wskazanych przez wnioskodawczynię działkach. Stosownie natomiast do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Informacją taką jest w szczególności informacja o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p.). Bez wątpienia zaś dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p jest w świetle art. 6 ust. 2 tej ustawy decyzja administracyjna. Zawiera ona bowiem treść oświadczenia woli, utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego. Decyzja taka traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych chronionych ustawą z 1997 r. o ochronie danych osobowych. Tak spreparowana kserokopia decyzji administracyjnej staje się ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 609/12, Lex nr 1247188). Decyzje administracyjne i inne dokumenty urzędowe stanowiące podstawę do lokalizacji, budowy czy też przebudowy przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów, ze swej istoty stanowią zatem przedmiot informacji publicznej. Stanowisko to znajduje oparcie w utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, zgodnie z którą dokumenty związane z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje u.d.i.p., jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniu przedstawionemu w odpowiedzi na skargę przez Spółkę [...], treść wniosku skarżącej została sformułowana w sposób wystarczająco precyzyjny, by jego adresat mógł ustalić zakres żądanych informacji. Wprawdzie skarżąca wskazała, że domaga się udostępnienia decyzji stanowiących podstawę budowy linii elektroenergetycznych, jednak żądanie to jednocześnie ograniczyła do dokumentacji dotyczącej konkretnych działek, wskazując przy tym ich numer ewidencyjny i miejsce położenia. W ocenie Sądu dane te stanowiły wystarczającą informację dla skonkretyzowania zakresu wniosku. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skoro Spółka [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, a wniosek skarżącej dotyczył właśnie takich informacji, to wbrew przekonaniu Spółki przedmiotowy wniosek podlegał załatwieniu zgodnie z przepisami u.d.i.p. Sąd przypomniał jednak iż w dniu [...] maja 2014 r. (nr [...]), a więc jeszcze przed wniesieniem skargi na bezczynność, organ wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1, 2 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sąd wskazał, iż takie załatwienie wniosku było dopuszczalne. Zatem w sytuacji występującej w sprawie zobowiązywanie organu do załatwienia tego żądania jest bezzasadne, bowiem organ nie pozostaje w bezczynności. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W.K. W zarzutach skargi podniosła naruszenie przepisów postępowania, art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie tj, sporządzenie uzasadnienia niezawierającego wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, a przede wszystkim niepozwalającego na sprawowanie kontroli instancyjnej, art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, kiedy nie było podstaw, art. 134 § 1 oraz art. 135 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, tj. niewypełnienie obowiązków płynących z tych przepisów, a dotyczących wyeliminowania z obrotu prawnego aktów lub czynności niezgodnych z prawem. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej - P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia wyznaczają zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przypomnieć należy, iż zaskarżony wyrok zapadł na podstawie art. 151 P.p.s.a, zaś przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji był przepis art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ww. ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Z przytoczonych przepisów wynika, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności, i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena co do bezczynności organu, dokonana być musi w powiązaniu z właściwym dla załatwienia sprawy prawem materialnym, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. W rozważanym przypadku są to przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.). Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że [...] był organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Nadto, nie budzi wątpliwości, że informacje o udostępnienie których skarżąca zwróciła się wnioskiem z dnia 2 maja 2014 r., stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów tej ustawy. Na gruncie omawianej ustawy rozpatrzenie wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej mogło nastąpić poprzez: udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej zgodnie z wnioskiem (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.); odmowę udzielenia informacji albo poprzez umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie, w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.); poinformowanie wnioskodawczyni, iż żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany. Z akt sprawy wynika, iż [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r. odmówiła skarżącej kasacyjnie udzielenia informacji publicznej. Pozwala to przyjąć, że organ wywiązał się obowiązku informacyjnego i pomimo, iż takie działanie może nie satysfakcjonować zainteresowanej, to jednak skutecznie chroniło organ przed zarzutem bezczynności. Z tych względów, zasadnie w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Lublinie stwierdził, że [...] nie pozostawała w bezczynności i skargę należało oddalić, tym samym nie można było uznać, iż Sąd pierwszej instancji naruszył podniesiony w zarzucie skargi art. 151 P.p.s.a Odnosząc się pozostałych zarzutów skargi, również i one nie zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego zarzutu Sądowi nie można postawić. Sąd podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił. Brak akceptacji dla tego wyjaśnienia jest w istocie kwestionowaniem trafności wyroku, a prawidłowości wyroku nie można skutecznie podważać w drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Nadto, wbrew zarzutowi, Sąd pierwszej instancji ustalił stan faktyczny w sprawie, a także uzasadnił przyjęcie stanowiska, iż w sprawie brak jest bezczynności po stronie organu. Skarżący kasacyjnie wiązał zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. z brakiem odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do pisma skarżącej z dnia 18 lipca 2014 r. Wbrew jednak zarzutowi skargi, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wskazał znaczenie jakie przypisywał powyższemu pismu. Sąd wskazał, iż było to wezwanie do wykonania negatywnej dla strony decyzji, dlatego też pismo to nie wpływało na ocenę braku bezczynności po stronie [...]. Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przypomnieć należy przy tym zarzucie, że przedmiotem kontroli sądów administracyjnych w tej sprawie nie jest decyzja [...] z [...] maja 2014 r., niezaskarżona zresztą przez zainteresowaną w toku postępowania. Bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest również zarzut, iż decyzja ta została opatrzona nieprawidłowym pouczeniem co do możliwości jej zaskarżenia. W przypadku wątpliwości skarżąca mogła wystąpić do organu o uzupełnienie pouczenia co do środków zaskarżenia. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 134 i 135 P.p.s.a. polegający na nieusunięciu z obrotu prawnego niekorzystnej dla strony decyzji o odmowie udzielenia jej informacji publicznej nie mógł mieć w sprawie żadnego znaczenia ponieważ powyższa decyzja pozostawała poza zakresem kontroli Sądu. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku organu w przedmiocie zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem organ ten wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną po terminie przewidzianym w art. 179 P.p.s.a. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po tym terminie powoduje, że pismo to traci ten przymiot w rozumieniu tego przepisu i staje się zwykłym pismem procesowym, z którym na zasadach ogólnych zapoznaje się z nim sąd orzekający w sprawie, jak również strony postępowania, którym to pismo jest doręczane, o ile wnosząca je strona załączyła do niego odpisy dla stron.