III SA/Wr 597/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak, Sędzia NSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Julia Szczygielska, , Protokolant asystent sędziego Marcin Jarecki, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi R. T. - Dyrektora A w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) r. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L (dalej także: SKO) stwierdziło niedopuszczalność odwołania Dyrektora (,,,) " w L (dalej: skarżący) od decyzji - działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L , Zastępcy Prezydenta (nr... ) z dnia (...) r. w sprawie określenia dla (...) Sp. z o.o. w Ł (dalej też: spółka) prowadzącej na terenie miasta L trzy niepubliczne szkoły, tj. (...) w L, (...) w L oraz (...) w L, przypadającej do zwrotu kwoty dotacji udzielonej w (...) r. z budżetu miasta L na dofinansowanie realizacji zadań wymienionych szkół w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie (...) w tym dla (...) " w L - (...) zł, (...) w L – (...) zł oraz (...) w L - (...) zł, oraz określenia terminu zwrotu dotacji na dzień (...) r. wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych - na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z art. 134 kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje zróżnicowaną grupę przyczyn zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. Wskazano w tym zakresie, że zgodnie z art. 29 kpa, stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Natomiast w myśl art. 30 § 1 kpa, zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Podniesiono dalej w uzasadnieniu, że z powołanych przepisów prawa wynika, że ocena zdolności administracyjnoprawnej w postępowaniu administracyjnym powinna być dokonywana w oparciu o przepisy prawa cywilnego, przy jednoczesnym dopuszczeniu możliwości przyznania tej zdolności innym podmiotom na podstawie norm prawa administracyjnego. W sprawie, należy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 z późn. zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy, szkoła i placówka może być szkołą i placówką publiczną albo niepubliczną. W myśl art. 5 ust. 2 ustawy oświatowej, szkoła i placówka, z zastrzeżeniem ust. 3a-3e, może być zakładana i prowadzona przez: jednostkę samorządu terytorialnego; inną osobę prawną; osobę fizyczną. Natomiast według art. 5 ust. 7 ustawy oświatowej, organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Podniesiono, że z powołanych przepisów prawa jak też pozostałych przepisów ustawy o systemie oświaty nie wynika, aby szkołom zakładanym i prowadzonym przez osoby prawne, przyznano zdolność prawną. Szkoły te stanowią jednostki organizacyjne prowadzące działalność oświatową, jednak nie mogą one we własnym imieniu nabywać praw ani zaciągać zobowiązań. Takie uprawnienia przysługują natomiast podmiotom zakładającym i prowadzącym te placówki (m. in. osobom prawnym), wymienionym w art. 5 ust. 2 przywołanej ustawy. Podmioty prowadzące wspomniane placówki ponoszą także odpowiedzialność za ich działalność, co wynika z art. 5 ust. 7 ustawy oświatowej. Z powyższego wynika, zdaniem organu, oczywisty fakt, iż (...) w L , dla którego organem założycielskim i prowadzącym jest osoba prawna – (...) Sp. z o.o., nie ma zdolności administracyjnoprawnej. W konsekwencji nie może być stroną postępowania w przedmiocie zwrotu przez spółkę "(...)" dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem – dlatego należało stwierdzić niedopuszczalność wymienionego na wstępie odwołania. W skardze, skarżący postanowieniu zarzucił: naruszenie art. 134 kpa, poprzez bezpodstawne wydanie postanowienia w tym trybie na skutek błędnego przyjęcia, że stroną postępowania w sprawie o zwrot dotacji jest nie dotowana szkoła, lecz organ ją prowadzący; naruszenie art. naruszenie art. 7 kpa. w zw. z art. 77 § 1 kpa, poprzez: a) nie podjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez błędne przyjęcie, że stroną postępowania w sprawie o zwrot dotacji jest nie dotowana szkoła, lecz organ ją prowadzący i tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy; 3. naruszenie art. 15 kpa, tj. zasady dwuinstancyjności, poprzez bezzasadne pozbawienie skarżącej prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podniesiono, że beneficjentem dotacji oświatowej było (...) " w L , a nie jej organ prowadzący, tj. (...) Sp. z o.o. Zgodnie bowiem z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, podmiotem dotowanym jest szkoła niepubliczna, a nie jej organ prowadzący. Ponadto, jak wynika z art. 90 ust. 3 c ustawy o systemie oświaty dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek i zgodnie z treścią art. 90 ust. 3 d ustawy o systemie oświaty przeznaczone są na dofinansowanie realizacji zadań szkoły. Tym samym, skoro szkoła jest uprawniona do otrzymania dotacji, to jest również podmiotem zobowiązanym do rozliczenia i ewentualnego zwrotu pochodzących z niej środków. Podniesiono, że decyzja Prezydenta Miasta L z dnia (...) r. - skoro beneficjentem dotacji była szkoła, w konsekwencji stroną była także szkoła prowadzona przez określony podmiot – winna być także doręczona tej szkole, czego nie uczyniono w sprawie. Doszło wiec także do naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 kpa skutkującego nieważnością tej decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym, pełnomocnik skarżącego, podtrzymał skargę. Podniósł jednocześnie, że oczywistym jest, iż brak osobowości prawnej w tym "podmiotowości podatkowej" powoduje, co także jest okolicznością bezsporną, iż: to organ prowadzący a nie szkoła jest pracodawcą dla zatrudnionych w nich pracowników; to organ prowadzący a nie szkoła jest płatnikiem podatków od wynagrodzeń zatrudnionych w niej pracowników; to organ prowadzący a nie szkoła jest płatnikiem składek na ubezpieczenie społeczne; to organ prowadzący a nie szkoła jest stroną stosunków cywilnoprawnych związanych z jej działalnością; to na organ prowadzący a nie na szkołę nadany jest NIP - numer identyfikacji podatkowej, którego szkoła nie może posiadać; to organ prowadzący a nie szkoła jest wystawcą/odbiorca dokumentów podatkowych związanych z działalnością szkoły; to organ prowadzący a nie szkoła jest podatnikiem podatków w zakresie zdarzeń objętych opodatkowaniem a dotyczących działalności szkoły (VAT). Dlatego, jak wskazano w piśmie, skarżący nie podnosi, iż udział szkoły w przedmiotowym postępowaniu w zakresie rozliczenia dotacji miałby następować na zasadzie konkurencyjności z udziałem organu prowadzącego szkołę, lecz w konstrukcji współuczestnika tegoż postępowania zainteresowanego na równi z organem prowadzącym jego rozstrzygnięciem i posiadającego zdolność do bycia stroną postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo na postanowienia kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej także p.p.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno postanowienia uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W ocenie Sądu, kwestionowanemu postanowieniu nie można postawić skutecznego zarzutu naruszenia prawa w rozumieniu w art. 145 p.p.s.a., w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tego postanowienia z obrotu. Przede wszystkim należy zauważyć, że organ dokonał prawidłowego ustalenia okoliczności stanu faktycznego koniecznych do podjęcia niewadliwego rozstrzygnięcia w sprawie, należycie ocenił zgromadzony materiał dowodowy i dokonał prawidłowej wykładni przepisów stanowiących normatywną podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Na wstępie rozważań wskazać należy, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 kpa może nastąpić z przyczyn przedmiotowych jak i podmiotowych. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, niezdolności odwołującego się do czynności prawnych w przedmiotowej sprawie. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 kpa z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. W myśl art. 127 § 1 kpa, postępowanie odwoławcze może skutecznie inicjować jedynie strona. Zgodnie z art. 29 kpa, stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Natomiast w myśl art. 30 § 1 cyt. Ustawy, zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W niniejszej sprawie nie ulegało wątpliwości, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z dnia (...) w sprawie określenia dla (...) Sp. z o.o., wniósł Dyrektora (...) w L– szkoły prowadzonej przez spółkę "(...)". Wskazuje to, że odwołanie zostało złożone przez jednostkę organizacją – jej dyrektora - nie posiadającą osobowości prawna, a więc jednostkę nie wskazaną w art. 29 kpa – czego skarżący nie neguje w piśmie procesowym. W przedmiotowej sprawie idzie o określenie przypadającej do zwrotu kwoty dotacji oświatowej, udzielonej w 2011 r. w trybie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015r., poz. 2156 z późn. zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 2 tej ustawy, szkoła i placówka, z zastrzeżeniem ust. 3a-3e, może być zakładana i prowadzona przez min: osobę prawną – w sprawie (...) Sp. z o.o. Natomiast według art. 5 ust. 7 ustawy oświatowej, organ prowadzący szkołę lub placówkę - w sprawie(...) . - odpowiada za jej działalność. Z tych jak też pozostałych przepisów ustawy o systemie oświaty nie wynika, aby szkołom zakładanym i prowadzonym przez osoby prawne, przyznano zdolność prawną. Szkoły te stanowią jednostki organizacyjne prowadzące działalność oświatową, jednak nie mogą one we własnym imieniu nabywać praw ani zaciągać zobowiązań. Takie uprawnienia przysługują natomiast podmiotom zakładającym i prowadzącym te placówki (m. in. osobom prawnym), Nie maja istotnego znaczenia dla rozpatrywanej sprawy, podnoszone przez skarżącego okoliczności, że w świetle postanowień art. 90 ustawy o systemie oświaty, podmiotem dotowanym jest szkoła niepubliczna, że dotacje są przekazywane na rachunek bankowy tej szkoły. Należy podnieść w tym zakresie, że w świetle przepisów ustawy oświatowej, podmiotem, któremu jest dotacja przyznawana jest organowi prowadzący taką szkołę, ten podmiot jest tym, który uzyskuje dotacje oświatową. Dotacja ta ma mieszany charakter podmiotowo – celowy, gdyż udzielana jest podmiotowi spoza sektora finansów publicznych na każdego ucznia uczęszczającego do prowadzonej przez niego szkoły niepublicznej i na ściśle określony cel. Na realizacji zadań prowadzonej przez niego (organ prowadzący) szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Przyznawana jest więc prowadzącemu szkołę na subsydiowanie działalności założonej i prowadzonej przez niego szkoły niepublicznej i w tym znaczeniu ustawodawca określa, że dotowana jest szkoła niepubliczna. Tym samym, nie trafna jest interpretacja skarżącego wskazanych postanowień art. 90 ustawy o systemie oświaty, że dotacja przeznaczana jest szkole - jako wyodrębnionemu i odrębnemu od osoby prowadzącej szkołę podmiotowi dotacji i rozliczenia dotacji i ta szkoła jest adresatem rozstrzygnięć w przedmiocie dotacji oświatowej. Oznacza to, że po stronie szkoły niepublicznej brak jest legitymacji odwoławczej, zdolności do podjęcia tej czynności w przedmiocie dotacji, jej rozliczenia. W tym stanie, zasadnie organ odwoławczy uznał, iż (...) " w L, dla którego organem założycielskim i prowadzącym jest osoba prawna – (...) Sp. z o.o., nie ma zdolności administracyjnoprawnej i w konsekwencji nie może być stroną uprawnioną do wniesienia dowołania w postępowaniu w przedmiocie zwrotu przez tą Spółkę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Nie można także uznać w sprawie, jak chce skarżący, występowania szkoły na zasadzie współuczestnictwa w postepowaniu w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej obok organu prowadzącego tą szkołę. W konsekwencji nie można mówić o braku doręczenia decyzji z dnia (...) r.(...) ". Uznać naruszenia w sprawie, wskazanych w skardze, przepisów proceduralnych w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zasady dwuinstancyjności postepowania. W sytuacji stwierdzenie niedopuszczalności odwołana, organ odwoławczy nie mógł merytoryczne rozpatrywać sprawy w przedmiocie określenia kwoty dotacji objętej obowiązkiem zwrotu. Z przedstawionych powodów skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.