VI SA/Wa 1367/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Sławomir Kozik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej "skarżąca" lub "spółka") pismem z dnia 29 stycznia 2015 r. zwróciła się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zezwolenia Nr [...] z dnia 5 października 1999 r., zmienionego decyzją Ministra Gospodarki z [...] lutego 2006 r. Nr [...], na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K. Specjalnej Strefy Ekonomicznej w części dotyczącej punktu I określającego termin obowiązywania zezwolenia. Minister Gospodarki decyzją z [...] marca 2015 r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności w części dotyczącej punktu I zezwolenia z dnia 5 października 1999 r. Nr [...] na prowadzenie przez spółkę działalności gospodarczej na terenie K. Specjalnej Strefy Ekonomicznej. W ustawowym terminie spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zażądała stwierdzenia nieważności zezwolenia w zakresie terminu jego obowiązywania oraz decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. zmieniającej zezwolenie w części, w jakiej organ nie dokonał zmiany pkt I zezwolenia potwierdzającej, że zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona K. Specjalna Strefa Ekonomiczna. Minister Gospodarki pismami z 1 kwietnia 2015 r., 27 maja 2015 r., 24 sierpnia 2015 r. oraz 14 października 2015 r. zwracał się do skarżącej o zweryfikowanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ wyjaśnił, że zakres ww. wniosku jest inny niż wniosku złożonego w postępowaniu w ramach I instancji o stwierdzenie nieważności punktu I ww. zezwolenia, ponieważ zawiera żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji Nr [...] oraz stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej zezwolenie w części, w jakiej organ nie dokonał zmiany pkt I zezwolenia potwierdzającej, że zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona K. Specjalna Strefa Ekonomiczna. Organ stwierdził, że w trybie art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej "kpa"), organ nie może zmieniać rodzaju sprawy i wypowiadać się w przedmiocie nieobjętym uprzednio postępowaniem. Stanowiłoby to rozszerzenie zakresu przedmiotowego i prowadziło w konsekwencji do pozbawienia strony prawa do dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy. Zatem badając legalność zaskarżonej decyzji organ ograniczony jest zakresem sprawy, a więc materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym, który stanowił przesłankę wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. Skarżąca pismami z 15 lipca 2015 r. oraz 2 grudnia 2015 r. podtrzymała żądanie uchylenia decyzji z [...] marca 2015 r. i stwierdzenia nieważności zezwolenia i decyzji Nr [...] z [...] lutego 2006 r. zmieniającej to zezwolenie, w zakresie w jakim pozostawiono w mocy określenie końcowej daty obowiązywania zezwolenia Nr [...]. Minister Rozwoju, działając na podstawie art. 134 w związku z art. z art. 127 § 3 kpa, postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] stwierdził niedopuszczalność wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności w części dotyczącej punktu I zezwolenia Nr [...]. Organ stwierdził, że złożony przez spółkę wniosek o stwierdzenie nieważności jednoznacznie wskazywał treść żądania i było nim stwierdzenie nieważności zezwolenia, zmienionego decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r., w części dotyczącej pkt I zezwolenia, w którym stwierdzono, iż "Zezwolenia udziela się do dnia 8 sierpnia 2016 r.". Skoro skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności zezwolenia w części objętej jego punktem I, Minister Gospodarki jedynie w tym zakresie prowadził w pierwszej instancji zainicjowane tym wnioskiem postępowanie. Organ ponadto zauważył, że w sprawie miała miejsce zmiana zezwolenia i spółka na tę okoliczność wskazywała we wniosku o stwierdzenie nieważności części zezwolenia Nr [...], przy czym na tym etapie postępowania skarżąca ograniczyła się do wskazania istnienia takiej zmiany zezwolenia. Organ zauważył, że jak wynika z sentencji decyzji Ministra Gospodarki Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. oraz z uzasadnienia decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., zmiana zezwolenia nastąpiła w oparciu o wniosek spółki złożony na podstawie art. 6 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. Nr 188, poz. 1840, z późn. zm., dalej "ustawa o specjalnych strefach ekonomicznych"). Przepis art. 6 ust. 1 ww. ustawy wskazywał na zmianę zezwolenia polegającą na zastosowaniu do przedsiębiorcy przepisów dotyczących zwolnień podatkowych, określonych w art. 5 tej ustawy, nie odnosił się natomiast do zmiany treści samego zezwolenia. Art. 6 ust. 2 tej ustawy dopuszczał, aby zmiana zezwolenia określona w art. 6 ust. 1 obejmowała także zmianę warunków zezwolenia. Zatem organ przyjął, że mimo zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia 5 października 1999 r. nie doszło do jego modyfikacji w części nie objętej decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. Organ zauważył, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wniosek o stwierdzenie nieważności obejmował - zgodnie z jego treścią - pkt I niezmienionej decyzją Nr [...] części zezwolenia i organ tylko w takim zakresie był uprawniony do prowadzenia postępowania. Powyższe oznacza, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 23 marca 2015 r., następnie zmodyfikowany przez spółkę pismem z dnia 2 grudnia 2015 r., jest niespójny z treścią, wniosku o stwierdzenie nieważności zezwolenia w części dotyczącej pkt I, a tym samym nie ma tożsamości postępowania wywołanego jednym i drugim wnioskiem, podczas gdy ta tożsamość jest niezbędna dla prowadzenia postępowania w danej sprawie. W ocenie organu wskazuje na powyższe fakt, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy odwołuje się wprost do decyzji zmieniającej to zezwolenie. Skarżąca w piśmie z dnia 2 grudnia 2015 r. oświadczyła bowiem, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie wnosiła o stwierdzenie nieważności decyzji konwertującej to zezwolenie, a przy tym do takiego jej elementu, który miałby regulować kwestię końcowej daty obowiązywania zezwolenia Nr [...]. Tymczasem decyzja ta w ogóle nie zawiera postanowień w tym przedmiocie, a dodatkowo organ rozstrzygając sprawę w pierwszej instancji nie wydał orzeczenia, które odnosiłoby się właśnie do nieistniejących postanowień tej decyzji, ograniczając się jedynie - zgodnie z żądaniem strony - do oceny zasadności stwierdzenia nieważności zezwolenia Nr [...] w części jego pkt I. Organ podkreślił, że decyzja Nr [...] zawiera jedynie modyfikację zezwolenia w zakresie przedmiotu działalności na terenie SSE i sam fakt zastosowania nowego prawa do decyzji zmieniającej zezwolenie w żaden sposób nie może skutkować automatycznie jego zastosowaniem do stanu prawnoadministracyjnego wywołanego tym zezwoleniem i decyzją go zmieniającą. Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2016 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: - mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania: • art. 134 w zw. z art. 127 § 3 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu postanowienia, w którym organ stwierdził niedopuszczalność wniesienia przez spółkę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, mimo braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia z uwagi na jednoznaczne wskazanie przez spółkę, że jej intencją jest ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją, oraz • art. 128 w zw. z art. 127 § 3 kpa, poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą wydaniem postanowienia, mimo iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy obligował organ do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, w związku z brakiem szczególnych wymogów formalnych takiego wniosku, w szczególności w kontekście braku związania przez organ zakresem wniosku oraz w sytuacji gdy wystarczające jest wskazanie, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji, • art. 8 oraz art. 12 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się wydaniem postanowienia po bezzasadnie przewlekłym postępowaniu, które dodatkowo nie było prowadzone w sposób budzący zaufanie spółki do organów administracji. Z uwagi na wskazane naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną/postanowienie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji/postanowienia. Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo w sposób uzasadniający jego uchylenie. Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie były art. 127 § 3 i art. 134 kpa. Zgodnie z treścią art. 127 § 3 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji dewolutywnej, jest bowiem rozpatrywany przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Nie będą zatem miały zastosowania takie przepisy, jak art. 129 § 1, art. 132, art. 136 ostanie zdanie, czy art. 138 § 2 i § 3 kpa. Pozostałe przepisy dotyczące odwołań od decyzji stosuje się wprost. W myśl art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, ewentualnie, gdy środek zaskarżenia został przez nią wniesiony z uchybieniem terminu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ po otrzymaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc dokładnie tak samo jak w przypadku odwołania, obowiązany jest zbadać jego dopuszczalność. Dopuszczalność wniosku jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi oraz podmiotowymi. Pierwsze z nich, tj. przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie (tutaj: wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest zatem niedopuszczalne, w przypadku gdy: - decyzja nie weszła do obrotu prawnego poprzez jej doręczenie lub ustne ogłoszenie stronie; - czynność organu administracji publicznej, której weryfikacji domaga się określony podmiot, nie jest decyzją administracyjną; - wyczerpany został tok instancyjny postępowania administracyjnego (zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, od decyzji wydanej przez organ I instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji); - ustawa wyłącza możliwość zaskarżenia decyzji w toku instancji, przewidując inny tryb jej weryfikacji, np. w drodze powództwa do sądu powszechnego. Natomiast do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania należy zaliczyć: - wniesienie odwołania przez podmiot, który nie ma legitymacji do wystąpienia z żądaniem weryfikacji decyzji; - wniesienie odwołania bezpośrednio przez stronę, która nie ma zdolności do czynności prawnych. W przypadku rozpatrywanej sprawy żadna z ww. przesłanek nie wystąpiła, gdyż:  - czynność organu administracji publicznej miała charakter decyzji; - decyzja weszła do obrotu prawnego z uwagi na jej doręczenie spółce; - dla decyzji nie został wyczerpany instancyjny tok postępowania administracyjnego; - przepisy nie wyłączały możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji, z zastrzeżeniem, że trybem właściwym było złożenie przez spółkę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zamiast odwołania; - spółka jako strona postępowania posiadała legitymację do wystąpienia z żądaniem weryfikacji decyzji; - spółka jako osoba prawna posiada zdolność do czynności prawnych. Wskazać ponadto należy, że jak wynika z art. 128 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z jego treści wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. W doktrynie przyjmuje się, że ze zdania pierwszego i drugiego komentowanego przepisu wynika, iż "odwołanie nie wymaga żadnego uzasadnienia ani nawet wskazania, w jakim zakresie i w jakim kierunku odwołujący się żąda zmiany decyzji" (E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 226). Oznacza to, że odwołanie nie musi dokładnie, zgodnie z treścią przepisu art. 138, precyzować żądania uchylenia decyzji, nie musi określać zarzutów skierowanych przeciwko decyzji organu pierwszej instancji, ani też zawierać uzasadnienia zarzutów i żądań, jeżeli zostały przytoczone w decyzji. W konsekwencji uznaje się w piśmiennictwie, że odwołanie jest w zasadzie "zupełnie niesformalizowanym co do treści środkiem prawnym" (Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 311), co ma służyć zapewnieniu stronie "maksymalnego ułatwienia obrony jej interesów" (E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 227; vide wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1461/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 71, w którym stwierdzono, że: "Kodeks postępowania administracyjnego wyraża m.in. w art. 63, 65, 128 i 140, pośrednio również w art. 206, zasadę odformalizowania postępowania na korzyść strony co do formy i treści żądania wszczęcia postępowania oraz odwołań od decyzji I instancji i skargi do NSA tak, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony"). W ocenie Sądu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy spełniał ww. wymogi wynikające z przepisu art. 128 kpa, gdyż wynikało z niego stanowisko spółki niezadowolonej z rozstrzygnięcia organu, a określony w nim zakres żądania mieścił się w granicach sprawy wyznaczonych wnioskiem - spółka zaskarżyła decyzję w całości i zażądała jej uchylenia oraz orzeczenia co do istoty sprawy, co wprost wynika ze złożonego do organu wniosku. W świetle powyższego Organ naruszył zatem przepisy art. art. 134 w zw. z art. 127 § 3 kpa, a także art. 128 w zw. z art. 127 § 3 kpa uznając za niedopuszczalne wniesienie przez spółkę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konsekwencji miało również miejsce naruszenie art. 8 kpa i zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Dostrzeżone przez Sąd uchybienia przepisom postępowania miały bowiem istotny wpływ na wynik sprawy, skutkując nieuprawnionym stwierdzeniem przez organ niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. Z tych też względów Sąd, na podstawie przepisu art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.