II OSK 1486/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1399/16 w sprawie ze skargi E. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz E. M. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 21 marca 2017 r., sygn. II SA/Rz 1399/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie koszów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił: Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.) poprzez uznanie, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalając powierzchnię zabudowy podlegającego obowiązkowi rozbiórki budynku i sięgając pomocniczo do Polskiej Normy PN-ISO 9836, zgodnie z której metodyką obliczania powierzchni zabudowy w punkcie 5.1.1.2 - wartość powierzchni należy ustalić z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku z zaokrągleniem do pełnych części setnych metra kwadratowego - naruszył powyższe przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że wspomnianym wyżej wyrokiem sąd uwzględnił skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...], którym zreformowano postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...], nakładające na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji nakazującej skarżącej rozbiórkę realizowanego budynku mieszkalnego w Z.. Spór o legalność zaskarżonego aktu sprowadza się do dopuszczalności stosowania Polskiej Normy PN-ISO 9836 przy obliczaniu powierzchni zabudowy budynku. Wnosząca skargę kasacyjną strona, powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych i podniosła, że Sąd I instancji nie wskazał, ile wyniosłaby powierzchnia zabudowy i w konsekwencji wysokość grzywny, gdyby organ nie zastosował Polskiej Normy PN-ISO 9836 do obliczenia powierzchni zabudowy budynku objętego nakazem rozbiórki. Jej zdaniem dopiero porównanie tych wielkości mogłoby wykazać, czy sięgnięcie do Polskiej Normy PN-ISO 9836 miało wpływ na wynik sprawy i czy jest to wpływ istotny. Sytuacja prawa skarżącej nie została pogorszona poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego - grzywny, ponieważ nie ma ona bezwzględnego obowiązku jej uiszczania. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skoro stosowanie Polskiej Normy PN-ISO 9836 do obliczania powierzchni zabudowy jako elementu mającego wpływ na wysokość grzywny jako środka egzekucyjnego jest dopuszczalne, w niektórych orzeczeniach sądowych wręcz obowiązkowe, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i to w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – E. M. wniosła o oddalenie w całości skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP - organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada legalności działania zawarta jest także w art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego – organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Na podstawie art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego (art. 121 § 4 u.p.e.a.). Stosownie do art. 121 § 5 u.p.e.a., wysokość grzywny o której mowa w § 4, wynosi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m kw. powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że powierzchnia zabudowy budynku zgodnie z protokołem oględzin z dnia 1 marca 2011 r. wynosi 12,04 m x 9,63 m = 115,95 m kw. Zgodnie z komunikatem Prezesa GUS z dnia 23 lutego 2016 r., cena za 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2015 r. wyniosła 3.925 zł. Zatem grzywna w celu przymuszenia nałożona na zobowiązane wynosi: 115,95 m2 x 1/5 x 3 925 zł/m2 = 91.020,75 zł. Należy zauważyć, że dokładna powierzchnia zabudowy to 115,9452 m2, organy administracji obu instancji przyjmując Polską Normę PN-ISO 9836, wartość powierzchni zabudowy ustaliły z zaokrągleniem ("w górę") do dwóch miejsc po przecinku, co spowodowało przyjęcie minimalnie wyższej powierzchni zabudowy, a co za tym idzie i obliczenie wyższej grzywny w celu przymuszenia. Polska Norma jest normą krajową, przyjętą w drodze konsensu i na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z 12 września 2002 r. o normalizacji stosowanie ich jest dobrowolne. Podkreślić należy, że Polskie Normy same w sobie nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Powoływanie się na te normy jest zasadne tylko wówczas gdy przepis ustawy bądź rozporządzenia bezpośrednio odwołuje się do wymogu ich stosowania. Przepis art. 121 § 5 u.p.e.a nie odsyła do regulacji wynikającej z Polskiej Normy dlatego zgodzić należy się z sądem I instancji, że odwołanie się do niej w sprawie niniejszej skutkowało pogorszeniem sytuacji prawnej skarżącej, gdyż zakres nałożonego obowiązku jest większy niż wynikający z treści regulacji ustawowej. Podwyższenie wymiaru grzywny przez organy nadzoru budowlanego było w tej sytuacji orzekaniem na niekorzyść strony bez podstawy prawnej. Taka sytuacja jest niedopuszczalna z punktu widzenia praworządnego państwa. Nie zmienia tego faktu podnoszony przez skarżący kasacyjnie organ zarzut, że strona nie ma bezwzględnego obowiązku uiszczenia grzywny. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w przepisie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.