II SA/Sz 931/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uznania za stronę postępowania oddala skargę. M. H. zwrócił się do Wójta Gminy M. o uznanie go za stronę w postępowaniu dotyczącym zgody zarządcy drogi na usytuowanie projektowanego obiektu budowlanego (budynek usługowy) na działce nr [...] w [...] obr. M., nie będącej jego własnością, w odległości mniejszej niż ustalona w art. 43 ust. 1 lp. 3 tabeli w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.). Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy M. na podstawie art. 61 a § 1 i 2 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku M. H. , odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uznania M. H. za stronę w postępowaniu dotyczącym zgody zarządcy drogi na usytuowanie projektu obiektu budowlanego - na działce nie będącej własnością wnioskodawcy - w odległości mniejszej niż ustalona w art. 43 ust. 1 lp.3 tabeli w ustawie o drogach publicznych W uzasadnieniu postanowienia Wójt wyjaśnił, że odmowa wszczęcia postępowania jest podyktowana wniesieniem żądania przez osobę nieposiadającą legitymacji strony. Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 września 2008r. II SA/Bk 252/08, LEX nr 515346 CBOSA) interes prawny do uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu dotyczącym zgody zarządcy drogi na usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do krawędzi drogi na odległość mniejszą niż normatywna ma wyłącznie wnioskodawca (inwestor) ubiegający się o taką zgodę. Wyłącznie bowiem sytuacji prawnej inwestora dotykać będą bezpośrednio skutki stanowiska zarządcy drogi. Stanowisko zarządcy drogi pozostaje natomiast bez wpływu na sytuację materialnoprawną użytkowników drogi, jak i sąsiadów inwestora. Mają oni wyłącznie interes faktyczny w sprawie, który nie znajduje "przełożenia" na interes prawny. Przyznanie statusu strony w sprawie dotyczącej zgody zarządcy drogi, innym podmiotom niż wnioskodawca (inwestor), zawsze prowadziłoby do sytuacji niemożliwości ustalenia pełnego i zamkniętego kręgu stron takiego postępowania zważywszy na ogólnodostępność drogi publicznej i powszechność korzystania z niej. M. H. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając nieważność postępowania oraz naruszenie art. 28 k.p.a. i art. 10 ust. 1 k.p.a. przez pozbawienie go prawa do uczestniczenia w charakterze strony. Skarżący wskazał w zażaleniu, że otrzymał decyzję o warunkach zabudowy Wójta Gminy M. dotyczącą budowy budynku usługowego na działce nr [...] , w obrębie M., gm. M.. Przedmiotowa decyzja uwzględnia usytuowanie budynku w odległości od krawędzi drogi mniejszej niż normatywna. Co więcej, dopiero wydanie decyzji o usytuowaniu budynku w odległości mniejszej niż normatywna (w której organ odmawia mi prawa strony) pozwoliło temu samemu organowi wydać decyzję o warunkach zabudowy (w którym to postępowaniu bezspornie przysługują mu prawa strony). Zdaniem skarżącego, obydwa postępowania są ze sobą nierozerwalnie związane (wydanie zgody zarządcy inwestorowi na usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż normatywna przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, jest niedopuszczalne). Z 43 ust. 2 wynika, że linie zabudowy, jako linie regulacyjne względem dróg wyznacza sama ustawa, natomiast uzyskanie zgody zarządcy drogi na odstępstwa dla dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych następuje na etapie późniejszym niż wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Powyższe logicznie wskazuje, że w kwestii wyrażenia zgody przez zarządcę drogi na odstępstwo od uregulowań ustawowych przysługują mu wszelkie prawa strony postępowania. Okoliczność, że zarządca drogi na niewłaściwym etapie procesu inwestycyjnego wyraził zgodę nie może go w tym zakresie pozbawiać uprawnień strony. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), po rozpatrzeniu zażalenia M. H. , utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 61a k.p.a., po otrzymaniu żądania wszczęcia postępowania, organ administracji ma obowiązek dokonania wstępnej oceny, czy podmiot wnoszący wniosek jest stroną postępowania, czy też nie posiada takiego przymiotu. Ustawodawca określił dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W analizowanej sprawie mamy do czynienia z pierwszą z nich, tzn. podanie wniesione zostało przez osobę, która nie jest stroną w przedmiotowym postępowaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowanym na tle stosowania art. 28 k.p.a. utrwalony jest już od dawna pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (vide: wyrok NSA z 20 lipca 1981 r. SA 1452/81, wyrok NSA z 8 października 1987 r. IV SA 498/87). Stroną jest tylko ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym (vide: wyrok NSA z 10 marca 1989 r. IV SA 1254/88). Zatem interes prawny dający danemu podmiotowi (osobie fizycznej, prawnej, jednostce organizacyjnej) legitymację strony musi być bezpośredni i własny, oparty na konkretnej normie prawa materialnego. Materialnoprawną podstawą dającą zarządcy drogi kompetencję do wyrażania zgody na inne odległościowe usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do krawędzi drogi niż wynikające z przepisów ustawy o drogach publicznych jest art. 43 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Kolegium, w świetle art. 43 ustawy o drogach publicznych, interes prawny do uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu dotyczącym tego rodzaju zgody, ma wyłącznie wnioskodawca (inwestor) ubiegający się o taką zgodę zarządcy drogi. Interesu prawnego do udziału w postępowaniu po stronie żalącego się, którego nieruchomość (dz. 921) usytuowana jest przy drodze gminnej (dz. 472) nie można upatrywać, jak wywodzi M. H. , w przepisach odrębnych od przepisów proceduralnych. Przyznanie statusu strony w sprawie dotyczącej zgody zarządcy drogi na zbliżenie planowanej budowy do krawędzi drogi, innym podmiotom niż wnioskodawca (inwestor), zawsze prowadziłoby do sytuacji niemożliwości ustalenia pełnego i zamkniętego kręgu stron takiego postępowania zważywszy na ogólnodostępność drogi i powszechność korzystania z niej. Według Kolegium chybione są wywody zażalenia, iż postępowanie w sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy wydawanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) i postępowanie w przedmiocie uzyskania zgody właściwego zarządcy drogi regulowane przepisami ustawy o drogach publicznych są ze sobą nierozerwalnie związane. Podobnie nieuprawnione są, w świetle regulacji art. 43 ustawy o drogach publicznych, twierdzenia żalącego o nieważności postępowania w przedmiocie wyrażenia zgody inwestorowi na odstępstwo co do usytuowania obiektu usługowego w stosunku do krawędzi drogi. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co do zasady uzasadniają legitymację skarżącego w postępowaniu dot. ustalenia warunków zabudowy dla działki sąsiedniej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpatrując w dniu [...] r. sprawę z odwołania M. H., decyzją nr [...] utrzymało w mocy kwestionowaną przez odwołującego decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] r. ustalającą warunki zabudowy dla lodziarni [...] , A. Ż.T., [...]na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym M.. M. H. wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. zarzucając mu naruszenie: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwagi na niedostateczne zbadanie materiału dowodowego sprawy, a w szczególności bezpodstawne pominięcie przez organ kwestii dostosowywania stanu prawnego (zgoda zarządcy drogi na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż normatywna) do partykularnych interesów inwestora z całkowitym pominięciem interesu prawnego i faktycznego bezpośrednich sąsiadów inwestora (w tym skarżącego), gdzie nie została zachowana właściwa kolejność wydawania decyzji (warunki zabudowy winny być wydane po zgodzie zarządcy drogi na posadowienie budynku w odległości mniejszej niż normatywna na szczególnie uzasadniony wniosek inwestora - takiego wniosku i uzasadnienia w aktach sprawy nie ma), a niezachowanie powyższego narusza jego interesy. - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 11 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niepełny i z zaniechaniem odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy i precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy wydawaniu decyzji, a w szczególności poprzez brak uzasadnienia stanowiska organu w zakresie braku uznania, że decyzja o warunkach zabudowy Wójta Gminy M. dotyczącą budowy budynku usługowego na działce nr [...] gm. M. oraz decyzja uwzględniająca usytuowanie budynku usługowego na działce nr [...] w odległości od krawędzi drogi mniejszej niż normatywna - są ze sobą immanentnie związane, gdzie dopiero wydanie decyzji o usytuowaniu budynku w odległości mniejszej niż normatywna, pozwoliło organowi wydać decyzję o warunkach zabudowy i poprzez brak uzasadnienia stanowiska organu w zakresie nie uznania zarzutu co do nieważności postępowania, w sytuacji w której organ w żaden sposób nie odniósł się do kwestionowanej przez niego prawidłowości wydawania decyzji w stosunku do działki nr [...] , - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji bez zachowania ciągu przyczynowo-skutkowego oraz z naruszeniem zasad logiki, gdzie organ wskazuje, że interes prawny w postępowaniu o wyrażenie zgody na usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż normatywna od pasa drogowego posiada wyłącznie inwestor, przy całkowitym pominięciu okoliczności, że skonkretyzował swoje uprawnienia do bycia stroną w niniejszym postępowaniu jako bezpośredni sąsiad inwestora, gdzie dopuszczalność lokalizacji przy pasie drogowym będzie oddziaływać bezpośrednio na jego posesję. Tym samym uznanie go za stronę postępowania, nie powoduje braku możliwości ustalenia pełnego i zamkniętego kręgu stron. - art. 61 a k.p.a. poprzez stwierdzenie, że nie jest stroną w postępowaniu dotyczącym zgody zarządcy drogi na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż normatywna, czym naruszono jego interes prawny i faktyczny. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w tej sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje : Przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowym było postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie uznania M. H. za stronę w postępowaniu dotyczącym zgody zarządcy drogi na usytuowanie obiektu budowlanego (projektowany budynek usługowy) na działce nr [...] w [...] gm. M. w odległości mniejszej niż ustalona w art. 43 ust. 1 lp. 3 tabeli w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.). Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania, gdy żądanie w tym zakresie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Należy podkreślić, że sąd administracyjny pozostaje związany zakresem rozstrzygnięcia organu odwoławczego, a to oznacza, że nie może wnikać merytorycznie w prawidłowość zgody zarządcy drogi wyrażonej inwestorowi na lokalizację planowanego obiektu budowlanego, w odległości mniejszej niż normatywna w stosunku do drogi, a jedynie ocenia zgodność z prawem stanowiska organu II instancji w zakresie braku przyznania skarżącemu przymiotu strony postępowania o wyrażenie tego rodzaju zgody. Stroną postępowania administracyjnego jest - w świetle art. 28 k.p.a. - każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny czy obowiązek. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wypracowanym na tle stosowania art. 28 k.p.a. utrwalony jest już od dawna pogląd, że o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, wynikiem którego może być zainteresowany, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny, stąd musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje ono oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 2226/12 ; dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Słusznie wskazał organ II instancji, że podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Powyższe stwierdzenie należy odnieść do sytuacji prawnej skarżącego w sprawie o wyrażenie zgody zarządcy drogi na zasadzie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w której domaga się uczestnictwa na prawach strony. Przepisem prawa materialnego dającym zarządcy drogi kompetencje do wyrażania zgody na inne odległościowo usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do krawędzi drogi niż wynikające z przepisów ustawy o drogach publicznych - jest art. 43 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.). Ustęp 1. tego artykułu wskazuje na normatywną odległość usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do zewnętrznej krawędzi dróg publicznych w terenie zabudowanym i poza terenem zabudowy. Ustęp 2. tego artykułu stanowi zaś, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Zdaniem Sądu, trafnie uznały organy obu instancji, że w świetle ww. art. 43 ustawy o drogach publicznych, interes prawny do uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu dotyczącym zgody zarządcy drogi na przybliżenie do krawędzi drogi projektowanego obiektu, ma wyłącznie wnioskodawca (inwestor) ubiegający się o taką zgodę. W postępowaniu występuje zatem wyłącznie właściwy organ (zarządca drogi) i inwestor starający się o zgodę. Stanowisko zarządcy drogi pozostaje bez wpływu na sytuację materialnoprawną użytkowników drogi, jak i sąsiadów działki inwestora, w tym na sytuację skarżącego. Zgoda, o której mowa w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, dotyczy kwestii szczegółowej, rozpatrywanej na innym etapie realizacji danej inwestycji, w postępowaniu odrębnym niż postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy dla inwestycji, której zgoda dotyczy. Postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy dla inwestycji prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) i w tym postępowaniu właściciel działki sąsiedniej względem działki inwestycji posiada legitymację do występowania w sporze. Jak wynika z akt sprawy w stosunku do inwestycji objętej zgodą zarządcy drogi było prowadzone postępowanie o wydanie warunków zabudowy, w którym skarżący posiadał przymiot strony i wszelkie uprawnienia z tego tytułu wynikające. W ramach tego postępowania wydano decyzję SKO K. z dnia [...] r. Nr [...] , określającą m.in. linie zabudowy w odległościach od pasa drogi ujętych w zgodzie zarządcy drogi. Tak więc w tym postępowaniu skarżący mógł skutecznie kwestionować tak ustaloną linię zabudowy, co zresztą uczynił zaskarżając ww. decyzję do Sądu (sprawa II SA/Sz 692/16). Tak więc nie ma racji skarżący, że postępowanie w sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy i postępowanie w przedmiocie uzyskania zgody właściwego zarządcy drogi są ze sobą nierozerwalnie związane, a przymiot strony przyznany mu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji warunkuje uznanie go za stronę w postępowaniu, którego dotyczy niniejsza sprawa. Słusznie zauważyło też Kolegium, że przyznanie statusu strony w sprawie dotyczącej zgody zarządcy drogi na zbliżenie planowanej budowy do krawędzi drogi, innym podmiotom niż inwestor, prowadziłoby do sytuacji niemożliwości ustalenia pełnego i zamkniętego kręgu stron takiego postępowania zważywszy na ogólnodostępność drogi publicznej i powszechność korzystania z niej. Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że skarga jest bezzasadna, albowiem skarżący nie może być uznany za stronę w postępowaniu o wyrażenie zgody opartej na art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Prawidłowo zatem organ I instancji nie uwzględnił wniosku skarżącego na podstawie art. 61a k.p.a., co oznacza, iż zarzut skarżącego naruszenia tego przepisu podlega oddaleniu. W świetle powyższych wywodów za nieuprawnione należy uznać pozostałe zarzuty skargi. Organy należycie i w sposób wystarczający ustaliły wszystkie okoliczności sprawy, a wydane rozstrzygnięcia zostały prawidłowo umotywowane, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w związku z brakiem naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skarga w niniejszej sprawie podlega oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).