VI SA/Wa 609/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 14 listopada 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w S. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz utrzymanej nią w mocy uchwały Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w Z. z [...] sierpnia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Naczelnej Rady Aptekarskiej na rzecz skarżącej R. sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do orzeczenia zgłoszono zdanie odrębne Wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] zwrócił się Rady Aptekarskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] o wydanie opinii w sprawie udzielenia [...] firmie R. Sp. z o.o z siedzibą w S. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej pod nazwą "[...]" w S. przy ul. [...], pod kierunkiem pana magistra farmacji D. H. Uchwałą Nr [...] z dnia 4 sierpnia 2015 r. Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] podjętą w sprawie wydania opinii o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej i stwierdzenia rękojmi należytego prowadzenia apteki, działając na podstawie art. 28 pkt 2 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 roku o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2014 r. poz. 1429), w związku z art. 99 ust. 4a ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. nr 45 poz. 271 ze. zm.), oraz zgodnie z § 3 porozumienia z dnia 17 stycznia 2007 r. zawartego pomiędzy Głównym Inspektorem Farmaceutycznym a Prezesem Naczelnej Rady Aptekarskiej i § 1 Uchwały Nr [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., po rozpatrzeniu wniosku [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...], postanowiła negatywnie zaopiniować wniosek w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie w/w apteki. W uzasadnieniu na wstępie wyjaśniono, że zgodnie z Uchwałą Nr [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., Prezydium ORA otrzymało upoważnienie do wydania opinii w przedmiotowej sprawie. Ponadto wskazano, że w dniu [...] stycznia 2015 r., [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] wydał decyzję, cofającą Spółce [...] Spółka Jawna w L. ul. [...], Zezwolenie nr [...] z dnia [...] września 2008 r., na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" w [...]. Decyzja była skutkiem stwierdzenia przez [...] prowadzenia przez aptekę tzw. odwróconego łańcucha dystrybucji produktów leczniczych i sprzedawania ich do hurtowni farmaceutycznych. Wobec powyższego w ocenie Prezydium Rady Aptekarskiej, wnioskująca o udzielenie zezwolenia spółka R. i jej zarząd, tj. pani A. R. i pan M. L. - nie dają rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej. Fakt, że o udzielenie zezwolenia występuje spółka z inną nazwą i siedzibą, nie ma większego znaczenia. Istotne są osoby spółkę reprezentujące i ich wcześniejsza działalność. Jednocześnie Prezydium ORA poinformowało, że nie ma zastrzeżeń do osoby wskazanej na stanowisko kierownika apteki. Pan mgr farm. D. H., na dziś, daje rękojmię należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej. Pismem z dnia 13 sierpnia 2015 r. A. P. złożył zażalenie na powyższą uchwałę, wyjaśniając, że w dniu 9 lipca 2015 r. nastąpiła zmiana zarządu spółki. Na mocy uchwały wspólników z tego dnia został on powołany na stanowisko Prezesa spółki. Wskazał także, że nastąpiła zmiana wspólników, w związku ze zbyciem dnia 10 lipca 100% udziałów w spółce przez Panią A. R. oraz Pana M. L. na rzecz podmiotu zewnętrznego. Wskazane zmiany zostały zgłoszone do rejestru przedsiębiorców, jednak nie dokonano jeszcze stosownego wpisu. Uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej działające w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 10 oraz art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 218 w związku z art. 144 k.p.a., § 1 pkt 1 lit. b uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] w sprawie upoważnienia Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej do załatwiania spraw w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej, po rozpatrzeniu zażalenia R. Sp. z o.o., z siedzibą w S., postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną uchwałę Nr [...] Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Na wstępie wskazano, że Prezydium NRA posiada kompetencję do rozpatrywania zażaleń od postanowień okręgowych rad aptekarskich, wynikającą z upoważnienia Naczelnej Rady Aptekarskiej. W zakresie przekazanych spraw Prezydium NRA związane jest uchwałami Naczelnej Rady Aptekarskiej. Rozpatrując wniosek WIF o wydanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni, okręgowa rada aptekarska zajmuje stanowisko w trybie art. 106 kpa w związku z art. 7 ust. 2 pkt. 7 i art. 29 pkt. 1 ustawy o izbach aptekarskich. ORA uchwałą będącą postanowieniem albo: 1) pozytywnie opiniuje wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego albo 2) negatywnie opiniuje wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Postępowanie prowadzone w przedmiocie wydania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni na wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, stanowi postępowanie pomocnicze dla postępowania głównego, jakim jest postępowanie w sprawie wydania decyzji przez WIF rozstrzygającej o udzieleniu lub cofnięciu zezwolenia. Prezydium NRA podkreśliło, że jak stanowi art. 37ap ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne organ zezwalający cofa zezwolenie w przypadku, gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu, a to z uwagi na to, że przedsiębiorca dokonywał przez aptekę sprzedaży produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznej, czym naruszył szereg przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne, dotyczących prowadzenia działalności aptecznej, przez co przestał dawać rękojmię należytego prowadzenia apteki, o której mowa w art. 101 pkt 4 Prawa farmaceutycznego. Podzieliło stanowisko organu I instancji, że przedsiębiorca R. Spółka z o.o. z siedzibą w S., nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki, albowiem podjął szereg czynności, zmierzających do obejścia obowiązującego prawa. Ponadto z ustaleń organu I instancji wynika, że wnioskodawca do przedmiotowego zażalenia nie dołączył żadnych załączników, tj. wymienionej uchwały wspólników, kopii zbycia udziałów. Ponadto wskazuje, iż Prezydium [...] wydało opinię w oparciu o dane KRS na dzień 17.07.2015 r. - tj. na dzień wpłynięcia wniosku [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego. Zdaniem Prezydium NRA żaden podmiot ubiegający się o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie daje rękojmi jej należytego prowadzenia jeżeli jego poprzednia działalność naruszała przepisy prawa uzasadniające utratę rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej, o którą dany podmiot ponownie wnioskuje. W związku z powyższym Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej, podobnie jak organ I instancji uznało, że powstanie nowej spółki R. sp. z o.o., w skład której wchodzą osoby, którym uprzednio cofnięto zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a następnie dokonanie zabiegu polegającego na zbyciu udziałów przez te osoby podmiotowi zewnętrznemu, służy tylko i wyłącznie obejściu przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne, a mianowicie art. 101 pkt 2. Pismem z dnia 5 lutego 2016 r. R. sp. z o.o. w S., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę, Przedmiotowej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 101 pkt 4 p.f. poprzez błędne przyjęcie, że istnieją podstawy do uznania, że przedsiębiorca opiniowany tj. R. sp. z o.o. nie spełnia warunków określonych przepisami, wymaganych do wykonywania działalności określonej w zezwoleniu, to jest nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki z tej tylko przyczyny, że w przeszłości w składzie udziałowców figurowały oraz w zarządzie skarżącej spółki zasiadały osoby pełniące funkcje w podmiocie trzecim, wobec którego stwierdzono naruszenie prawa. Przedmiotowej uchwale zarzuciła także naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj: - art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; - art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, mających potwierdzić twierdzenia WIF o braku rękojmi należytego prowadzenia apteki. Wobec podniesionych zarzutów wniosła o jej uchylenie oraz zobowiązanie organu samorządowego do ponownego rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty, podkreślając że niezrozumiałym jest odnoszenie się w zaskarżonej uchwale do przymiotów założycieli spółki, która w okresie przed wszczęciem postępowania, na skutek sprzedaży praw do niej, zmieniła kompletnie skład osobowy zarówno swoich organów, jak i kilkakrotnie swojego udziałowca. Jak wynika z art. 99 ust 4 p.f., prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki posiada osoba fizyczna, osoba prawna oraz niemająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego. Oznacza to, że tylko te podmioty są przedsiębiorcami wnioskującymi w rozumieniu art. 101 p.f. i tylko w stosunku do takich podmiotów można oceniać przesłankę istnienia lub braku istnienia rękojmi. Podkreślono, że wnioskujący przedsiębiorca nie jest kontynuatorem bytu prawnego działającego pod firmą [...] sp. jawna w L. Poza tą okolicznością, że założycielami wnioskodawcy była część osób wchodzących w skład wspólników wskazanej spółki - co jednak uległo zmianie przed datą wydania opinii - nie zachodzi żadna podstawa prawna do łączenia działalności tych dwóch przedsiębiorców. W szczególności podstawa taka nie została wskazana w zaskarżonych uchwałach. Teza o zbyciu spółki w celu uniknięcia odpowiedzialności prawnej jest chybiona, nie została w żaden sposób udowodniona przez organy, które na tym założeniu oparły cały swój wywód prawny, nie dopuszczając a priori innych możliwości, jak sprzedaż apteki. Okoliczność otwarcia apteki w tym samym miejscu po zlikwidowanej uprzednio aptece innego podmiotu, nie jest tymczasem sytuacją nadzwyczajną w praktyce rynkowej. Z ekonomicznego punktu widzenia dla nowych właścicieli placówki jest to działanie bardzo racjonalnie, w takim przypadku nowy podmiot przejmuje część klientów swojego poprzednika, co ma szczególne znaczenie w przypadku rynku aptecznego, który objęty jest ustawowym zakazem reklamy. Organy te nie zebrały i nie rozpatrzyły materiału dowodowego w zakresie swojej kognicji w żadnym stopniu, w szczególności zaniechały przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, mających potwierdzić twierdzenia WIF o braku rękojmi należytego prowadzenia apteki względem podmiotu R. sp. z o.o. Tymczasem ramach podmiotu [...] sp. jawna w L., kierownikiem apteki był A. L., natomiast za negatywne działania tej spółki w zakresie zarządzania apteką w S., odpowiadał J. R. Wynikało to z podziału nadzoru wspólników nad placówkami aptecznymi prowadzonymi w ramach tej spółki, w liczbie kilku, które rozmieszczone były we wielu województwach kraju. W związku z wykryciem przez pozostałych wspólników [...] sp. jawna w L., nieprawidłowości leżących po stronie ww. osób, w dniu 15.07.2014, a zatem na długo przed podjęciem przez [...] WIR postępowania o cofnięcie zezwolenia dla ww. placówki, postanowiono o wykluczeniu tych wspólników ze spółki. Powyższa uchwała została zaprotokołowana z datą pewną, w formie aktu notarialnego, oraz zawiera uzasadnienie, potwierdzone zgodnie zarówno przez wspólników odpowiedzialnych za wykryte nieprawidłowości, jak tez wspólników, którzy nie posiadali wiedzy o nieprawidłowościach. Z powyższego wynika, że zarzuty stawiane w uchwałach skarżonych organów względem Pani A. R. oraz Pana M. L. - naruszenia prawa farmaceutycznego, które doprowadziło do cofnięcia zezwolenia dla podmiotu [...] sp. jawna w L., są całkowicie bezpodstawne. Okoliczności te mogłyby być wyjaśnione, gdyby tylko organy samorządu aptekarskiego nie opierały się bezkrytycznie na wybiórczych materiałach dostarczonych poprzez [...] WIF. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uchylenie zaskarżonych uchwał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016 poz.1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016 poz.718 ze zm. dalej jako "p.p.s.a."). Rozpatrując sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż te, które w niej zostały podniesione. Sąd stwierdza bowiem, że zarówno zaskarżona uchwała jak i utrzymana nią w mocy uchwała organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej a akt administracyjny dotknięty taką wadą jest nieważny (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie WIF w [...] zwrócił się do Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] o zaopiniowanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przez stronę skarżąca apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w S. przy ul. [...], pod nazwą "[...]". W swoim wniosku organ powołał się na zapis § 3 porozumienia z dnia 17 stycznia 2007r. zwartego pomiędzy Głównym Inspektorem Farmaceutycznym, a Prezesem Naczelnej Rady Aptekarskiej, które to porozumienie zawiera postanowienia dotyczące trybu postępowania w sprawie opiniowania wniosków o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki. Między innymi w § 3 ww. porozumienia wskazano, że w niniejszym postępowaniu stosuje się przepisy art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego. Organy samorządu aptekarskiego zaopiniowały negatywnie wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej złożony przez organ nadzoru farmaceutycznego, powołując się m. in. na przepis art. 106 § 1 k.p.a. Tymczasem wskazany przepis znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy istnieje wyraźna norma prawa materialnego, która uzależnia wydanie decyzji w sprawie od zajęcia stanowiska przez inny organ. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W doktrynie przyjmuje się, że przepis art. 106 k.p.a. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej współdziałania, bowiem taką podstawą są przepisy szczególne, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Przepis ten określa jedynie zasady i tryb współdziałania, czyli dotyczy wyłącznie kwestii proceduralnych współdziałania (por. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 1996, s. 467), z uwzględnieniem jednakże pierwszeństwa przepisów szczególnych, ustanawiających inne reguły i zasady współdziałania. Analogiczne stanowisko wyrażane jest także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r. o sygn. akt OPK 14/98, publ. ONSA 1999, nr 3, poz. 80). Tak wiec, sformułowanie "przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ" należy rozumieć wyłącznie w sensie procesowym, tzn. że stanowisko innego organu jest formalną przesłanką wydania decyzji w tym sensie, iż organ prowadzący postępowanie jest obowiązany uzyskać takie stanowisko przed wydaniem decyzji, zaś organ współdziałający jest obowiązany przed tym dniem przedstawić swoje stanowisko w sprawie. Zwrot powyższy nie może być natomiast odczytywany jako ustanawiający jakąkolwiek zależność treściową (materialną) decyzji administracyjnej od stanowiska innego organu czy też związanie organu wydającego decyzję treścią tego stanowiska, bowiem nie jest ono wiążące dla organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Innymi słowy, przepis art. 106 k.p.a. reguluje jedynie zasady i tryb współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej, nie jest natomiast samoistną podstawą takiego współdziałania, bowiem to musi wynikać z przepisów szczególnych. Przepis art. 106 k.p.a. zatem sam w sobie nie wyznacza kompetencji organu samorządu aptekarskiego do wyrażenia opinii w sprawie o wydanie lub cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej lub o zmianę zezwolenia, kompetencja w tym zakresie musi wynikać z przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, który to przepis musi z kolei nakazywać organowi administracji publicznej zasięgnięcie takiej opinii przed podjęciem decyzji w ww. zakresie. W ocenie Sądu, na gruncie obowiązującego stanu prawnego, przepisami wyznaczającymi kompetencję organów samorządu aptekarskiego w ww. zakresie nie są te wskazane w uchwale Prezydium ORA w W. ani wskazane w uchwale Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej, a mianowicie art. 39 ust.1 pkt 10 oraz 38 ust.3 u.i.a. oraz ar. 7 ust. 2 pkt 7, art. 28 i art. 29 pkt 1 i 5 u.i.a. a także art. 99 ust. 1 Prawa farmaceutycznego. Wyżej wymienione przepisy stanowią bowiem normy, które statuują jedynie ogólne uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu oraz współdziałania z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego. Te ogólne uprawnienia nie stwarzają jednak dla organu samorządu aptekarskiego podstawy do działania w trybie art. 106 § 1-6 k.p.a., a z art. 99 ust. 1 lub 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne nie wynika, by orzekanie o wydaniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej czy cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki było uzależnione od opinii organu samorządu aptekarskiego. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do kompetencji wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Tak więc decyzje w w/w zakresie podejmuje wojewódzki inspektor farmaceutyczny bez współdziałania z organem samorządu aptekarskiego. Skoro więc w obowiązującym stanie prawnym brak jest materialnoprawnych podstaw zobowiązujących organ Inspekcji Farmaceutycznej do współdziałania z organem samorządu aptekarskiego na podstawie art. 106 § 1 k.p.a., to Prezydium ORA w [...] w takiej sytuacji nie miało podstaw do podejmowania postanowienia - uchwały w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Oznacza to, że uchwała (postanowienie) Prezydium ORA wydana została bez podstawy prawnej i jako taka dotknięta jest wadą nieważności, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. Również uchwała - postanowienie Naczelnej Rady Aptekarskiej dotknięte jest tą samą wadą nieważności, bowiem utrzymuje w mocy nieważną uchwałę - Okręgowej Izby Aptekarskiej w W. Z tego też względu Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego obu podjętych w sprawie uchwał (postanowień), stwierdzając ich nieważność. Sąd wskazuje przy tym, że z treści art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, które zawierają upoważnienie dla tego samorządu do "wydawania opinii" w przedmiocie udzielania i cofania zezwoleń (koncesji) na prowadzenie aptek lub hurtowni, wynikają kompetencje samorządu aptekarskiego do wydawania opinii. Jednakże ustawa o izbach aptekarskich, oprócz norm materialnych, posiada własną regulację procesową dotyczącą zaskarżenia aktów samorządu aptekarskiego i nie czyni odwołania do norm kodeksu postępowania administracyjnego w kwestiach przez nią nie uregulowanych. Powyższe potwierdza art. 19 ust. 1, który przewiduje, że od uchwał okręgowych rad aptekarskich w sprawach, o których mowa w art. 4, art. 18 ust. 3 i art. 18a, przysługuje odwołanie do Naczelnej Rady Aptekarskiej, która podejmuje w tej sprawie uchwałę. Z kolei art. 19 ust. 3 tej ustawy wskazuje, że na uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej, o których mowa w ust. 1 oraz art. 4f ust. 1, służy zainteresowanemu skarga do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że akty samorządu w postaci wydawanych opinii nie są wymienione w katalogu spraw, od których przysługuje odwołanie. I niedopuszczalne jest rozszerzenie tego katalogu poprzez pozaustawowe uregulowania w drodze porozumienia. Oznacza to, że wydawana opinia samorządu ma walor stanowiska tego organu, a złożona do akt postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki - podlega ocenie podobnie jak opinia biegłego. Z tych względów, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.