II SA/Wa 1085/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Janusz Walawski (sprawozdawca), Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. T.L. w dniu 30 listopada 2015 r. złożył do Ministra Sprawiedliwości wniosek w trybie art. 154 § 1 i art. 161 § 1 k.p.a. o uchylenie decyzji Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] października 2006 r. nr [...], dotyczącej wystawienia mu oceny niedostatecznej z egzaminu prokuratorskiego. Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, do którego powyższy wniosek został przekazany, na podstawie art. 5 pkt 2, art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. 2016 r. poz. 150 z późn. zm.) w zw. z art. 154 § 1 i 2 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), w dniu [...] kwietnia 2016 r. wydał decyzję, którą odmówił uchylenia uchwały Komisji Egzaminacyjnej Prokuratury Apelacyjnej w [...] z dnia [...] października 2006 r. w przedmiocie ustalenia oceny T.L. z egzaminu prokuratorskiego. W treści uzasadnienia wskazano, że skoro decyzja Komisji Egzaminacyjnej była decyzją związaną, determinowaną koniecznością wystawienia oceny niedostatecznej aplikantowi, który nie przystąpił faktycznie bez usprawiedliwienia do egzaminu, to nie ma do niej zastosowania tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 154 § 1 k.p.a. Minister Sprawiedliwości, po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w dniu [...] maja 2016 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie. Organ w uzasadnieniu decyzji przedstawił chronologicznie okoliczności związane z egzaminem prokuratorskim zakończonym uchwałą Komisji Egzaminacyjnej Prokuratury Apelacyjnej w [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie wystawienia T.L. oceny niedostatecznej z egzaminu prokuratorskiego. Odwołując się do treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r., II GPS 1/06, w której Sąd stwierdził, że aby wydać decyzję administracyjna, trzeba dysponować wyraźna podstawa prawną i to w niewątpliwy sposób wynikającą z ustawy, a nie wyinterpretowania w drodze wykładni (...), organ stwierdził, że nie można przyjąć, że przedmiotowa uchwała jest decyzją administracyjną. Z treści art. 154 § 1 k.p.a. wynika wprost, że dotyczy on wyłącznie decyzji administracyjnych w odróżnieniu od innych prawnie doniosłych czynności organów administracji publicznej. Skoro przedmiotowa uchwała i ocena z egzaminu prokuratorskiego nie mają charakteru decyzji administracyjnej, to nie zachodzi podstawowa przesłanka określona w powołanym przepisie. Zatem wszczęcie i prowadzenie postępowania w trybie tego przepisu było bezprzedmiotowe. Organ pierwszej instancji po otrzymaniu wniosku T.L. winien był zbadać, czy zachodzą przesłanki wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a. Skoro przesłanki te nie zachodziły to organ pierwszej instancji na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie uchylenie tej uchwały. T.L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2016 r. zarzucając jej nieważność poprzez rażące naruszenie prawa. W ocenie skarżącego twierdzenie, że uchwała Komisji Egzaminacyjnej nie jest decyzją administracyjną jest pozbawione jakichkolwiek podstaw, ponieważ Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury wydaje decyzje w sprawie przyjęcia na aplikacje sędziowską albo prokuratorską. Jeżeli przyjęcie na aplikację następuje w formie decyzji administracyjnej to tym bardziej egzamin końcowy decydujących o prawach związanych z wykonywaniem zawodu ma formę decyzji administracyjnej. Przyjęcie na aplikację prokuratorską miałoby formę decyzji administracyjnej nawet wówczas, gdyby przepis wprost tego nie mówił, gdyż jest to indywidualny akt władczy. Ponadto egzamin prokuratorski i sędziowski co do swojej istoty (charakteru decyzji administracyjnej) niczym nie różni się od egzaminu radcowskiego czy adwokackiego. W przypadku zaś egzaminów radcowskiego i adwokackiego istniej wiele wyroków przesądzających o tym, że wynik takiego egzaminu jest decyzją administracyjną. Zdaniem skarżącego podjęta uchwała jest decyzją administracyjną, a ta podjęta w jego sprawie została podjęta bez podstawy prawnej, a zatem jest nieważna. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenia uchwały Komisji Egzaminacyjnej w sprawie jego egzaminu prokuratorskiego. Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podał również, że ani ustawa o prokuraturze i ustawa Prawo o prokuraturze, ani ustawa o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury nie przewidują drogi odwoławczej od oceny z egzaminu prokuratorskiego, nie kształtują też po stronie osoby, która zda egzamin, uprawnienia do żądania mianowania asesorem prokuratorskim, które miałoby charakter bezwzględny i rodzący roszczenie o takie mianowanie. Zatem i z tych powodów nie można podzielić stanowiska skarżącego, że ocena z egzaminu prokuratorskiego i przedmiotowa uchwała Komisji Egzaminacyjnej mają charakter decyzji administracyjnej. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 10 lipca 2016 r. odniósł się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę. Stwierdził również, że Dyrektor Szkoły nie był organem pierwszej instancji a tylko taki uprawniony był do badania jego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania przed właściwymi organami. Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny posiada wyłącznie uprawnienia kasacyjne, nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny, przyznając stronie określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. W ocenie Sądu, skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona, jak i decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, punktem wyjścia dla omawianej sprawy była odpowiedź na pytanie czy w ogóle dopuszczalna jest zmiana uchwały Komisji Egzaminacyjnej Prokuratury Apelacyjnej w [...] z dnia [...] października 2006 r. na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Do uchylenia lub zmiany decyzji niezbędne jest zatem zaistnienie łącznie trzech przesłanek: 1) musi być to decyzja ostateczna, 2) decyzja ta nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania oraz to, że 3) za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanki te mają charakter równoważny. Jednocześnie, w przypadku nieziszczenia się którejkolwiek z nich, nie ma podstaw do wydania decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji w tym trybie. Nadto wskazać należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. ma charakter uznaniowy, na co wskazuje zastosowany przez ustawodawcę zwrot "może być uchylona lub zmieniona". Tym samym rozstrzygnięcie w oparciu o powyższy przepis może odnosić się wyłącznie do decyzji, które mają charakter uznaniowy, nie zaś związany. W postępowaniu toczącym się w trybie art. 154 k.p.a. nie dokonuje się ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją. Jest to wprawdzie postępowanie nowe, ale w którym badane są tylko i wyłącznie przesłanki z art. 154 § 1 k.p.a. Oznacza to, że przed przystąpieniem do oceny zasadniczych przesłanek określonych w art. 154 § 1 k.p.a. koniecznym jest ustalenie, że postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte w stosunku do decyzji ostatecznej, na mocy, której żadna ze stron nie nabyła prawa, co w niniejszej sprawie organ uczynił. Należy podkreślić, iż właściwość organów administracji publicznej do wzruszenia decyzji podstawie art. 154 k.p.a. należy określać według aktualnego stanu struktury administracji publicznej oraz rozdziału w niej właściwości w sprawach indywidualnych. W przypadku zmian w strukturze administracji polegającej na zniesieniu organu, który wydał decyzję, właściwość organu do wzruszenia decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. (także 155 k.p.a. przyp. wł.) należy określić, kierując się przepisami stanowiącymi o przejmowaniu zadań i kompetencji przez inne organy, o przeniesieniu ich na organy innego rodzaju. (v. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." 8. Wydanie Warszawa 2006, Wyd. Beck, str. 702) W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotne jest to, że wniesienie przez skarżącego żądania wszczęcia postępowania w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 4 k.p.a., tj. wszczęcia postępowania. Postępowanie na podstawie tego przepisu wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy tym nie ma tu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji publicznej, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że wobec złożenia skarżącego wniosku o uchylenie na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. przedmiotowej uchwały, obowiązkiem Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, przed wszczęciem postępowania administracyjnego i wydaniem decyzji o odmowie jej uchylenia było ustalenie czy jest ona decyzją administracyjną i posiada przymiot ostateczności. Obowiązek ten nie został spełniony. Ustawodawca wprowadził w art. 61a § 1 k.p.a. dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której nie została wydana ostateczna decyzja administracyjna, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Kontrolując decyzję organu pierwszej instancji Minister Sprawiedliwości prawidłowo ocenił, że do wszczęcie postępowania i wydania przez ten organ decyzji doszło w warunkach naruszenia prawa, bowiem organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że nie może uchylić przedmiotowej uchwały, gdyż ma ona charakter decyzji związanej. Sąd podziela stanowisko organu, że przedmiotowa uchwała nie jest decyzją administracyjną, a jedynie potwierdzeniem wyniku egzaminu, który może zostać zmieniony w razie niedostatecznego wyniku po ponownym przystąpieniu do egzaminu w drugim terminie. Przesądza o tym treść art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o Prokuraturze (Dz. u. z 2002 r. Nr 21 poz. 206 z późn. zm.). W tej sytuacji nie było możliwe prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 154 § 1 k.p.a., o co wnosił skarżący w swoim wniosku z dnia 30 listopada 2015 r. Tak więc skoro decyzja organu pierwszej instancji została wydana w okolicznościach braku jakichkolwiek podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego, to rację miał Minister Sprawiedliwości stwierdzając, iż postępowanie administracyjne prowadzone z wniosku skarżącego było bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Jeżeli okoliczność taka zostanie stwierdzona na etapie postępowania odwoławczego przez organ drugiej instancji, organ ten uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący zdaje się nie dostrzegać, że w trybie art. 154 § 1 k.p.a. może dojść do zmiany decyzji ostatecznej, a skoro przedmiotowa uchwała nie posiada takiego przymiotu, to tryb przewidziany w tym przepisie nie może być stosowany. W ocenie Sądu podnoszone przez skarżącego zarzuty zbudowane są o błędne założenia w tym zakresie i dlatego nie mogły zostać uwzględnione. W przypadku, gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed organem pierwszej instancji, organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, chyba że są podstawy do kasacji decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Wyjaśnić również należy skarżącemu, w związku z jego pismem stanowiącym odpowiedź na odpowiedź organu na skargę, że organ drugiej instancji nie dysponuje środkiem prawnym w postaci stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji (art. 138 k.p.a.). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) orzekł jak w części rozstrzygającej.