VI SA/Wa 1963/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędzia WSA Andrzej Wieczorek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. C. na uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie środków z Funduszu na Rozwój i Prowadzenie Kancelarii Notarialnych postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. M. C. zwróciła się do Rady Izby Notarialnej w [...] z wnioskiem o przyznanie środków finansowych z Funduszu na Rozwój i Prowadzenie Kancelarii Notarialnych. Następnie, pismem z dnia [...] marca 2016 r. M. C. zwróciła się Rady Izby Notarialnej w [...] z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia ww. wniosku. Uchwałą z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Rada Izby Notarialnej w [...], działając na podstawie § 6 uchwały Krajowej Rady Notarialnej z dnia 20 grudnia 2014 r. nr VIII/114/2014 oraz art. 35 pkt 4 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.) i artykułu II § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 uchwały Walnego Zgromadzenia Notariuszy Izby Notarialnej w Warszawie z dnia 19 czerwca 2015 r. nr 6/2015 w sprawie utworzenia celowego Funduszu na Rozwój i Prowadzenie Kancelarii Notarialnych oraz uchwalenia Regulaminu tego Funduszu, odmówiła M. C. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie środków finansowych z Funduszu na Rozwój i Prowadzenie Kancelarii Notarialnych. W motywach uchwały wyjaśniono, że zgodnie z artykułem II § 5 ust. 1 ww. uchwały Walnego Zgromadzenia Notariuszy Izby Notarialnej w Warszawie z dnia 19 czerwca 2015 r. nr 6/2015 w sprawie utworzenia celowego Funduszu na Rozwój i Prowadzenie Kancelarii Notarialnych oraz uchwalenia Regulaminu tego Funduszu, wniosek o uzyskanie środków z ww. Funduszu może być złożony najpóźniej do dnia [...] listopada roku budżetowego, w którym została uchwalona uchwała budżetowa, w której przeznaczono środki pieniężne na ten Fundusz. Termin powyższy jest terminem o charakterze materialnoprawnym, ponieważ z jego dochowaniem związany jest skutek prawny w postaci nabycia przez notariusza prawa do uzyskania środków pieniężnych z Funduszu. W doktrynie podkreśla się, że niedochowanie terminu materialnego wywołuje skutek prawny w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Z bezskutecznym upływem terminu materialnego wiąże się utrata możliwości podjęcia działań dla skorzystania z określonego uprawnienia, a tym samym utrata samego uprawnienia, w tym przypadku uprawnienia do uzyskania środków pieniężnych z Funduszu. Termin, o którym mowa w artykule II § 5 ust. 1 ww. uchwały Walnego Zgromadzenia Notariuszy Izby Notarialnej w Warszawie z dnia 19 czerwca 2015 r. nr 6/2015 w sprawie utworzenia celowego Funduszu na Rozwój i Prowadzenie Kancelarii Notarialnych oraz uchwalenia Regulaminu tego Funduszu nie jest zatem terminem procesowym, a tylko taki termin mógłby podlegać przywróceniu. Dlatego też termin do złożenia wniosku o uzyskanie środków pieniężnych z Funduszu nie może zostać przywrócony, a jego dotrzymanie jest bezwzględnym warunkiem nabycia prawa do uzyskania tych środków. W uchwale powyższej zawarto pouczenie, że przysługuje od niej odwołanie do Krajowej Rady Notarialnej w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały. Zgodnie z pouczeniem, M. C. złożyła odwołanie od przedmiotowej uchwały do Krajowej Rady Notarialnej, wnosząc o jej uchylenie i przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie środków finansowych z Funduszu, jak również o merytoryczne rozpoznanie jej wniosku, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonej uchwały, a w przypadku braku podstaw lub stwierdzenia bezprzedmiotowości wniosku o przywrócenie terminu - o zobowiązanie Rady Izby Notarialnej w [...] do rozpoznania jej wniosku o przyznanie środków finansowych z Funduszu. Krajowa Rada Notarialna uchwałą z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], stosując art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), stwierdziła uchybienie terminu do złożenia zażalenia na uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu uchwały KRN wskazała, że termin do zaskarżenia uchwały Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] wynosił 7 dni, bowiem od odmowy przywrócenia terminu stronie przysługuje zażalenie, a nie odwołanie, wbrew zawartemu w treści ww. uchwały pouczeniu. Strona odebrała ww. uchwałę w dniu [...] czerwca 2016 r., zaś swój środek zaskarżenia skierowała w dniu [...] czerwca 2016 r., a zatem po upływie terminu przewidzianego w art. 141 § 2 kpa. W takiej sytuacji organ w trybie art. 134 kpa stwierdza uchybienie terminu do złożenia zażalenia. Wprawdzie zainteresowana została błędnie pouczona w treści przedmiotowej uchwały, ale z tego powodu może jedynie wnosić o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia. W dniu [...] sierpnia 2016 r. M. C sformułowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, której przedmiotem uczyniła zarówno uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie środków finansowych z Funduszu na Rozwój i Prowadzenie Kancelarii Notarialnych, jak i uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], stwierdzającą uchybienie terminu do złożenia zażalenia, wnosząc o ich uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, w tym: art. 112 kpa, poprzez niezastosowanie tego przepisu i obciążenie skarżącej skutkami błędnego pouczenia; art. 134 kpa w związku z art. 144 kpa, poprzez stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia, pomimo błędnego pouczenia strony o trybie i terminie wniesienia tego środka; art. 104 kpa i art. 123 kpa w związku z art. 36 ww. ustawy - Prawo o notariacie oraz art. 127 kpa i art. 141 kpa, poprzez wyrażenie niewłaściwej oceny przez organy samorządu notarialnego co do charakteru prawnego podejmowanych przez nie uchwał oraz wskazywanie niewłaściwego trybu i terminu ich zaskarżania; art. 124 kpa, poprzez błędne pouczenie, w jakim trybie i terminie przysługuje środek zaskarżenia; art. 58 kpa i art. 59 kpa, poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie środków finansowych z Funduszu na Rozwój i Prowadzenie Kancelarii Notarialnych; art.107 kpa i art. 124 kpa, poprzez przyjęcie błędnej i niepełnej podstawy prawnej w uzasadnieniu odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie środków finansowych z Funduszu na Rozwój i Prowadzenie Kancelarii Notarialnych; art. 8 kpa i art. 15 kpa, poprzez ograniczenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz uniemożliwienie merytorycznego rozpoznania sprawy; naruszenie przepisów uchwały Walnego Zgromadzenia Notariuszy Izby Notarialnej w Warszawie z dnia 19 czerwca 2015 r. nr 6/2015 w sprawie utworzenia celowego Funduszu na Rozwój i Prowadzenie Kancelarii Notarialnych oraz uchwalenia Regulaminu tego Funduszu, w tym artykułu II § 1, § 2, § 3, § 4, § 5 tej uchwały, poprzez nieprzyznanie skarżącej środków z Funduszu na Rozwój i Prowadzenie Kancelarii Notarialnych. Skarga na uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie środków finansowych z Funduszu na Rozwój i Prowadzenie Kancelarii Notarialnych została zarejestrowana pod sygnaturą akt VI SA/Wa 1963/16 (niniejsza spawa), natomiast skarga na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], stwierdzającą uchybienie terminu do złożenia zażalenia, została zarejestrowana pod sygnaturą akt VI SA/Wa 1964/16. W odpowiedzi na skargę Rada Izby Notarialnej w [...] wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz Rady kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Artykuł 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) stanowi, że normuje ona postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Z kolei art. 2 tej ustawy ustala właściwość w zakresie rozstrzygania spraw sądowoadministracyjnych, wskazując, że do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne. Oznacza to, że w pierwszej kolejności Sąd obowiązany jest zbadać, czy zaskarżona uchwała podlega jego kontroli. Z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika domniemanie drogi sądowej oraz zakaz zawężającej wykładni przepisów gwarantujących jednostce prawo do sądu (zob. R. Mikosz, M. Zirk-Sadowski, Granice prawa do sądu administracyjnego w Rzeczypospolitej Polskiej, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2007, nr 3, s. 37). Tym samym każdy obywatel, którego prawa lub wolności zostały naruszone, ma zapewniony dostęp do Sądu. Nie oznacza to jednak, że Sąd rozstrzyga w każdej sprawie, w której strona zwróci się do niego ze skargą, by uzyskać korzystne dla niej orzeczenie. Merytoryczne orzeczenie w sprawie może wszak zostać przez Sąd podjęte jedynie wtedy, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności podlegających jego kontroli, a zatem wówczas, gdy droga sądowa przed sądem administracyjnym jest dopuszczalna. W niniejszej sprawie tak jednak nie jest. Sprawa generowana wnioskiem strony o przyznanie środków finansowych z Funduszu na Rozwój i Prowadzenie Kancelarii Notarialnych nie ma charakteru administracyjnego, wszak ma jedynie charakter wewnętrzny. Wprawdzie Rada Izby Notarialnej w [...] w uchwale z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] odmawia przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie środków z Funduszu na Rozwój i Prowadzenie Kancelarii Notarialnych, co przedmiotowo może sugerować, że czyni to w trybie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), jednakże dla zastosowania tego trybu sprawa główna musiałaby być rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej. Tymczasem wydanie decyzji administracyjnej możliwe jest tylko wtedy, gdy istnieje norma administracyjnego prawa materialnego powszechnie obowiązującego, pozwalająca na podjęcie kwalifikowanego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja. Musiałby zatem istnieć taki przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, którego treść dawałaby podstawę do rozstrzygania o prawach lub obowiązkach jednostki w formie władczego oświadczenia woli organu administracji publicznej. W przepisach prawa powszechnie obowiązującego brak jest takiej normy prawnej. Jakkolwiek w rozpoznawanej sprawie organem rozstrzygającym jest organ samorządu zawodowego notariuszy, a więc organ spełniający kryterium organu administracji publicznej, to jednak w sprawie brak jest takiej regulacji, która pozwalałaby mu procedować w kierunku wydania decyzji administracyjnej z wniosku strony o przyznanie środków finansowych z ww. Funduszu. Podstawy takiej nie stanowią uregulowania wewnętrzne organów samorządu zawodowego notariuszy, gdyż nie są one źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Toteż uchwały organów samorządu zawodowego notariuszy wydawane w przedmiocie przyznawania środków finansowych z ww. Funduszu nie mają charakteru decyzji administracyjnych. W takiej sytuacji Rada Izby Notarialnej w [...], wydając uchwałę z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie środków finansowych z Funduszu na Rozwój i Prowadzenie Kancelarii Notarialnych, nie mogła procedować w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i w rzeczy samej nie procedowała, gdyż przepisy tego Kodeksu mają zastosowanie jedynie w sprawach dotyczących podejmowania decyzji administracyjnych. O tym, że Rada nie procedowała w trybie kpa, świadczy nie tylko niepowołanie przez nią w treści tej uchwały przepisów kpa, ale także przyjęty przez nią termin na złożenie środka odwoławczego, odmienny od przysługującego w przypadku wydania w trybie kpa postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, co - zdaniem Sądu - wskazuje, że organ samorządu zawodowego notariuszy miał na względzie zastosowanie jedynie wewnętrznego trybu zaskarżenia od podjętej uchwały, a nie trybu administracyjnego. Tak więc w treści uchwały z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Rada Izby Notarialnej w [...] prawidłowo nie powołuje się na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co z pewnością potwierdza, że istotnie organ ten, podejmując ww. uchwałę, działał ze świadomością, że sprawa ma jedynie charakter wewnętrzny, a nie administracyjny. Zaskarżona uchwała nie ma bowiem charakteru postanowienia, o którym mowa w art. 59 § 1 kpa, gdyż rozstrzyga jedynie o spóźnionym wniosku skarżącej w sprawie, która załatwiana jest wewnątrz struktury samorządu zawodowego notariuszy na podstawie jego wewnętrznych uregulowań, niemających waloru prawa powszechnie obowiązującego. Skoro zatem uchwała Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie środków finansowych z Funduszu na Rozwój i Prowadzenie Kancelarii Notarialnych nie jest postanowieniem, o którym mowa w art. 59 § 1 kpa, ani też żadnym innym aktem podlegającym kontroli Sądu, bo ma charakter wewnętrzny, to w takiej sytuacji skarga na tę uchwałę jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Natomiast, gdyby w sprawie przyznania środków finansowych z Funduszu na Rozwój i Prowadzenie Kancelarii Notarialnych istniała norma administracyjnego prawa materialnego powszechnie obowiązującego, pozwalająca na podejmowanie decyzji administracyjnych, wtedy wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia wniosku w sprawie głównej podlegałby rozpatrzeniu w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Wówczas od wydanej uchwały-postanowienia o odmowie przywrócenia terminu przysługiwałoby zażalenie w administracyjnym toku instancji i dopiero od postanowienia wydanego w II instancji skarżąca mogłaby złożyć skargę do Sądu. Innymi słowy, nawet gdyby zaskarżona uchwała miała charakter administracyjny, to i tak Sąd nie mógłby przyjąć skargi w niniejszej sprawie do merytorycznego rozpoznania, wszak kontroli sądowoadministracyjnej podlegają jedynie postanowienia drugoinstancyjne lub kończące postępowanie administracyjne, natomiast skarga na postanowienie pierwszoinstancyjne jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Z tych względów, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Sąd zwrócił skarżącej nienależnie uiszczony wpis od skargi. Odnosząc się także do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Rady Izby Notarialnej w [...] o zasądzenie kosztów postępowania, Sąd wyjaśnia, że w procedurze sądowoadministracyjnej została wyłączona zasada odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania Sąd zasądza jedynie w sytuacji uwzględnienia skargi i tylko na rzecz strony skarżącej, co wynika z art. 200 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.