I SA/Kr 1118/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Firek Sędzia WSA Piotr Głowacki (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Jakimowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. sp. z o. o. w B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 15 lipca 2016r. nr [...], w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów na postępowanie egzekucyjne I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz strony skarżącej 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Naczelnik Urzędu Skarbowego w B., jako organ egzekucyjny prowadzi postępowanie egzekucyjne do majątku A. - sp. z o.o. w B., na podstawie tytułów wykonawczych nr: [...],[...],[...], oraz [...] wystawionych przez wierzyciela - Burmistrza B., obejmujących należność z tytułu opłaty dodatkowej za nieopłacone parkowanie w strefie płatnego parkowania na łączną kwotę należności głównej 250,00 zł. Egzekucję wszczęto w dniu 6.11.2015r. doręczając spółce odpis w/w. tytułów wykonawczych. Pismami z dnia 10.11.2015r. spółka zgłosiła zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne podnosząc niespełnienie w tytułach wykonawczych wymogów określonych w art. 27 i art. 33 § 1 pkt 10 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zwanej dalej upea), błąd co do osoby zobowiązanego (art. 33 § 1 pkt 4 upea) oraz nieistnienie obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 upea). W uzasadnieniu zarzutów, podniesiono, że Burmistrz Miasta B. nie jest wierzycielem, albowiem nie jest on właścicielem ani zarządcą dróg na terenie miasta B. Zarzucono również błędne określenie osoby zobowiązanej, co doprowadziło do wszczęcia w stosunku do niej postępowania egzekucyjnego w sytuacji braku istnienia po jej stronie obowiązku, za którego niedopełnienie została naliczona opłata dodatkowa. Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. zwrócił się do wierzyciela - Burmistrza B. o przedstawienie stanowiska w sprawie zgłoszonych zarzutów. Postanowieniem z dnia 20.11.2015r. wierzyciel przedstawił swoje stanowisko, uznając podniesione zarzuty za nieuzasadnione. Strona na powyższe postanowienie złożyła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które postanowieniem z dnia 29.01.2016r. sygn. [...] uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu zarzutów strony, wierzyciel - Burmistrz B. uznał zarzuty strony za nieuzasadnione, a to postanowieniem z dnia 19.02.2016r. nr [...]. Na powyższe postanowienie strona złożyła kolejne zażalenie, a po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 7.04.2016r. sygn. [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie wierzyciela, a tym samym stało się ono ostateczne w administracyjnym toku instancji. Na tej podstawie Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z dnia 29.04.2016r. nr [...] uznał wniesione zarzuty strony za nieuzasadnione. Nie zgadzając się z tym postanowieniem A. - sp. z o.o złożyła zażalenie, przywołując wniesione wcześniej zarzuty tj., że Ośrodek Sportu i Rekreacji nie jest uprawniony do pobierania opłat dodatkowych, wobec czego obowiązek nie istnieje, a art. 13f ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych nie stanowi, aby opłatę tą uiszczał właściciel pojazdu. Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia 15 lipca 2016r. nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 kpa w związku z art. 17, art. 18 w zw. art. 34 upea, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z dyspozycją art. 34 § 1 i art. 29 § 1 upea zachowując zasadę ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ wyższego stopnia ma możliwość badania jedynie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia odnośnie zgłoszonych zarzutów. Nie może natomiast rozstrzygać zarzutów, co do których oceny kompetencję posiada wyłącznie wierzyciel. Organ wyższego stopnia właściwy dla organu egzekucyjnego, na skutek wniesionego zażalenia na postanowienie w zakresie zgłoszonych zarzutów dokonuje kompleksowej kontroli zarówno zaskarżonego postanowienia organu egzekucyjnego, jak i poprzedzającego go tytułu wykonawczego, w związku z którym wniesiono zarzuty. W tym stanie organ odwoławczy nie może kwestionować stanowiska wierzyciela, co do nieistnienia obowiązku oraz błędu co do osoby zobowiązanego. Przepis art. 34 § 1 upea, nakłada na organ egzekucyjny obowiązek rozpatrzenia zarzutów wskazanych w art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 ustawy, po uzyskaniu stanowiska wierzyciela, przy czym wypowiedź wierzyciela dotycząca zarzutów z art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7 jest wiążąca dla organu egzekucyjnego. W niniejszej sprawie, organ egzekucyjny wydał postanowienie odmawiające uwzględnienie zarzutów po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w przedmiocie stanowiska wierzyciela. Mając na uwadze fakt, że przedmiotem rozpatrzenia były m.in. zarzuty z art. 33 § 1 pkt 1 i 4 upea dotyczące nieistnienia obowiązku oraz błędu, co do osoby zobowiązanego, opinia wierzyciela wyrażona w postanowieniu, była dla organu egzekucyjnego wiążąca. Zgodnie z przepisem art. 29 § 1 upea organ egzekucyjny nie jest upoważniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec A. - sp. z o.o., stanowiły bowiem w/w. tytuły wykonawcze obejmujące należność z tytułu opłaty dodatkowej za nieopłacone parkowanie w strefie płatnego parkowania na łączną kwotę należności głównej 250,00 zł zawierające oświadczenie wierzyciela, że wykazana w tytułach wykonawczych należność jest wymagalna i podlega egzekucji administracyjnej. Ponadto wierzyciel, w swoim postanowieniu nr [...] z dnia 19.02.2016r. zajął stanowisko w sprawie zarzutów strony dotyczących istnienia obowiązku oraz osoby zobowiązanego uznając je za nieuzasadnione. Odnosząc się natomiast do zarzutu niespełnienia w tytułach wykonawczych wymogów określonych w art. 27 upea (zarzut z art. 33 § 1 pkt 10 upea) dotyczącego błędnego wskazania wierzyciela w tytułach wykonawczych podano, że stanowisko organu I instancji jest zasadne. Windykację i egzekucję należności z tytułu opłat w strefie płatnego parkowania, prowadzi administrator strefy płatnego parkowania, którym jest Ośrodek Sportu i Rekreacji w B. Jest on jednostką organizacyjną gminy działającą w tym zakresie z ramienia Burmistrza B., wskazanego prawidłowo, jako wierzyciel w tytułach wykonawczych. A. sp. z o. o. w B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie przepisów art. 27 w zw. z przepisem art. 33 pkt 10 upea poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu wskazano, iż Ośrodek Sportu i Rekreacji nie posiada statusu wierzyciela, albowiem brak jest stosownego aktu administracyjnego przyznającego mu ten status. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie w całości postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r., poz. 270 - oznaczanej dalej, jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd, w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga skutkować musi uchyleniem zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej. Zauważyć należy, iż przedmiotem poddanej sądowej kontroli sprawy było pięć wystawionych wobec spółki w okresie od 20 maja do 23 lipca 2015r. tytułów wykonawczych dotyczących obowiązku uiszczenia dodatkowych opłat z tytułu niezapłaconego postoju w strefie płatnego parkowania za określone tam dni parkowania (2.12.2011r., 11.08.2011r., 14.08.2013r., 25.10.2013r., 5.07.2013r.). Obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej jest obowiązkiem, który wynika z mocy samego prawa. Dla jego realizacji nie jest konieczna konkretyzacja w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Inaczej rzecz ujmując, obowiązek zapłaty dodatkowej opłaty wynika z przepisów prawa i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Obowiązek poniesienia takich opłat został określony w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.), w szczególności w art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1 – 4 oraz art. 13f ust. 1 i 2. Z kolei Rada Miasta Brzeska, w oparciu o upoważnienie zawarte w przywołanych przepisach ustawy, podjęła uchwały przywołane w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji, nr IX/47/2015 z 29 kwietnia 2015r. oraz nr XIV/79/2003 z 5 grudnia 2003r. Ponadto zgodnie z art. 40d ustawy o drogach publicznych opłaty określone m.in. w art. 13f ust. 1, podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Egzekucja opłaty dodatkowej następuje więc w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (należność pieniężna przekazana do egzekucji administracyjnej na podstawie innej ustawy). Z art. 29 § 1 upea wynika, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym i przepis ten stanowi zasadę postępowania egzekucyjnego sprowadzającą się do przyjęcia, że zarzuty mają na celu ochronę uczestników postępowania egzekucyjnego w zakresie prawidłowości samego postępowania egzekucyjnego (nie służą one weryfikacji ostatecznych decyzji, czy postanowień stanowiących podstawę tytułu wykonawczego). Tym niemniej należy mieć na uwadze zasygnalizowany wcześniej istotny dla sprawy charakter obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej, jako obowiązku wynikającego bezpośrednio z ustawy. W konsekwencji w sprawie obowiązku uiszczenia takiej opłaty nie prowadzi się postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej. Nie mamy więc w tej sytuacji do czynienia z ostateczną decyzją administracyjną. Nie prowadzi się również postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego rozstrzygnięcie sprawy, co do jej istoty. Możliwość dochodzenia swych racji oraz obrony interesów przez zobowiązanego powstaje zatem dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego, co następuje poprzez zgłoszenie zarzutu. Pomimo zatem ogólnej zasady wyrażonej w art. 29 § 1 u.p.e.a. należy przyjąć, że wniesienie zarzutu wszczyna postępowanie mające za przedmiot ocenę jego zasadności, w tym zasadności nałożonego obowiązku. Organ egzekucyjny jest zobowiązany po wniesieniu zarzutu do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przy zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacji bowiem kiedy egzekwowany obowiązek powstaje z mocy prawa, jest to jedyna możliwość obrony praw przez dłużnika (por. ocenę wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 107/12). Z powyższego wynika, że weryfikacji winien podlegać zarzut strony skarżącej nieistnienia obowiązku opłacenia opłaty dodatkowej w powiązaniu z podnoszoną kwestią dotyczącą miejsca parkowania, a w konsekwencji także zarzut błędu, co do osoby zobowiązanej. Zarzut taki oceniany jest również pierwotnie przez wierzyciela. Wierzyciel powinien zatem wykazać istnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym, w świetle dowodów wskazujących na taką odpowiedzialność strony skarżącej. W kontrolowanej sprawie przyjmując za nieuzasadnione zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne, a to błędu co do osoby zobowiązanego (art. 33 § 1 pkt 4 upea) oraz nieistnienia obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 upea) skarżony organ uznał, że jest związany stanowiskiem wierzyciela i nie dokonał oceny podniesionych zarzutów wskazujących na nieprawidłowe ustalenie podmiotu podlegającego odpowiedzialności, w tym nie wykazanie, aby miejsce zaparkowania determinowało odpowiedzialność spółki. Pośrednio wiązało się to z zarzutem, że Burmistrz Miasta B. nie jest wierzycielem w powiązaniu z kwestią sprawowania zarządu dróg na terenie miasta B.. Brak w aktach sprawy dowodów pozwalających na jednoznaczne przyjęcie wyżej opisanych przesłanek odpowiedzialności oznacza, iż zaskarżone postanowienie wymyka się spod kontroli sądu. Wskazać należy, że stanowisko organu winno znaleźć wyraz zarówno w rozstrzygnięciu tj. w postanowieniu, którego sentencja podlega objaśnieniu w uzasadnieniu, ale również poprzez wykazanie okoliczności stanu faktycznego, na których organ się oparł tj. zgromadzonym i przyjętym stanie faktycznym. Zaakcentować trzeba, że wad zaskarżonego rozstrzygnięcia nie może sanować inna aktywność procesowa organu np. w formie późniejszego uzupełniania akt sprawy. Postanowienie - jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - kończące postępowanie to akt, z którego strona powinna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swej sytuacji prawnej, tak w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. Skarżony organ nie odniósł się do kluczowych w sprawie kwestii, powielając jedynie stanowisko organu I instancji, bez koniecznej weryfikacji. Wobec uchybień organu, który nie dokonał własnej oceny powyżej wskazanych okoliczności i niemożności zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowień wierzyciela w związku z nowelizacją ustawy o p.p.s.a. dokonaną ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o p.p.s.a., strona skarżąca faktycznie została pozbawiona możliwości rzetelnej oceny swoich zarzutów. Oprócz braku zbadania powyżej opisanych kwestii skarżony organ powielił nieprawidłową (nieistniejącą w obrocie, nigdy nie wydaną) uchwałę Rady Miasta Brzeska nr XIV/79/2013 z 5 grudnia 2013r. w zakresie wprowadzenia stref parkowania i opłat. Nie jest rzeczą strony domyślać się prawidłowej daty, bądź numeru uchwały rzeczywiście wydanej lub obowiązującej, zwłaszcza wobec zarzutu kwestionującego podstawę prawną odpowiedzialności. Nieprawidłowości w tym zakresie oznaczają brak rzetelnego odniesienia się organu odwoławczego do zarzutu i zbadania istoty sprawy, co nie może zostać naprawione przez ewentualne późniejsze wyjaśnienia bądź poszukiwanie właściwego aktu prawnego przez kontrolujący sprawę sąd. Powołanie w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji uchwały nr IX/47/2015 z 29 kwietnia 2015r. jest niewystarczające wobec powstania egzekwowanego obowiązku przed jej wejściem w życie. Wobec powyższego doszło do naruszenia art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy o p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 tejże ustawy.