IV SAB/Gl 125/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Marszałka Województwa [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że Marszałek Województwa [...] dopuścił się bezczynności; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; 4) zasądza od Marszałka Województwa [...] na rzecz skarżącego kwotę 580 złotych (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 14 sierpnia 2016 r. (data nadania) K.K., reprezentowany przez pełnomocnika, skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Marszałka Województwa [...] (dalej także "organ") w zakresie udostępnienia informacji publicznej w związku z jego wnioskiem z dnia 8 czerwca 2016 r. W treści skargi wniósł o nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej oraz stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności. Ponadto wniósł o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podał, że w dniu 8 czerwca 2016 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jednakże do chwili wniesienia skargi nie uzyskał żadnej odpowiedzi, pomimo, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, zaś wnioskowana informacja do takich należy. Z załączonego do skargi wydruku wniosku wynika, iż skarżący wniósł o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie ilości wniosków o dostęp do informacji publicznej skierowanych w poszczególnych latach w okresie 2010-2015 oraz w roku 2016 – do chwili udzielenia odpowiedzi na niniejszy wniosek oraz przesłanie informacji na podany adres poczty elektronicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości względnie o umorzenie postępowania; stwierdzenie, że bezczynność organu nie maiła miejsca z rażącym naruszeniem prawa; odstąpienie od zasądzenia sumy pieniężnej i kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, o które skarżący wnosił. W uzasadnieniu pisma podniesiono, że pismo skarżącego zawierające wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynęło w dniu 8 czerwca 2016 r. na skrzynkę mailową Wydziału Organizacyjnego i Kadr Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] (wydział.or@[...].pl), a zatem nie zostało skierowane na adres korespondencji mailowej Urzędu Marszałkowskiego (dalej także "Urząd") (kancelaria@[...].pl), wskazany na stronie BIP, lecz na adres mailowy jednego z wydziałów Urzędu. Wiadomość nie została jednak przekierowana do folderu wiadomości odebranych, a do folderu spam, co jest niezależne od pracownika, często wynika z preferencji systemu. W związku z tym wiadomość nie została przesłana do kancelarii ogólnej Urzędu celem rejestracji, a co za tym idzie nie nadano jej dalszego biegu z powodów niezależnych od pracownika obsługującego sekretariat Wydziału Organizacyjnego i Kadr. W dniu wpływu skargi na bezczynność, tj. 17 sierpnia 2016 r. wniosek został zarejestrowany, natomiast w dniu następnym udzielono odpowiedzi, którą wraz z wyjaśnieniem zaistniałej sytuacji, przesłano na adres poczty elektronicznej wnioskodawcy . Następnie podniesiono, że w spornym przypadku organ z przyczyn od siebie niezależnych nie wiedział, że musi podjąć czynności mające na celu udzielenie informacji publicznej. Wprawdzie, jak zauważono, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie określa żadnych wymagań formalnych dotyczących wniosku, który może być wniesiony również za pomocą e-maila, to w ocenie organu nie można w sposób bezkrytyczny przerzucać całego ryzyka działania zwykłej poczty elektronicznej na podmiot publiczny. Organ nie ma bowiem technicznej i organizacyjnej możliwości aby w każdym przypadku wykluczyć możliwość zakwalifikowania wiadomości mailowej jako "spam". Wskazano, że właśnie z tych względów ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. elektroniczną skrzynkę podawczą, która w założeniu pozbawiona jest wad zwykłej poczty elektronicznej. Wskazano, że taką skrzynkę Urząd posiada i jeśli wnioskodawca skorzystałby z niej, na pewno nie doszłoby do sytuacji jaka nastąpiła w tym przypadku. Ponadto zaznaczono, że do obsługi zewnętrznej korespondencji mailowej utworzono adres mailowy kancelarii ogólnej Urzędu, a informacja o tym dostępna jest na stronie BIP. Natomiast adresy mailowe poszczególnych wydziałów Urzędu służą co do zasady komunikacji wewnętrznej w Urzędzie. Ponadto wskazano, że wnioskowana informacja jest nieprzedstawiającą większej wartości prostą informacją statystyczną, którą Urząd niezwłocznie był w stanie udostępnić i nie ma powodów, aby twierdzić, że zaistniała sytuacja miała charakter zamierzonego działania Urzędu. Natomiast, gdyby wnioskodawca wykazał się odrobiną dobrej woli i skontaktował się z Urzędem z pewnością nie doszłoby do przedmiotowej sytuacji. Z tych też względów uznano skargę za bezzasadną, co powinno skutkować jej oddaleniem. Natomiast, gdyby powyższa argumentacja nie została podzielona przez Sąd, postulowano umorzenie postępowania oraz wniesiono dodatkowo jak na wstępnie pisma. W tym zakresie wskazano na niewielki okres od dnia wniesienia wniosku do udzielenia informacji, niezwłoczne udzielenie odpowiedzi wraz ze stosownym wyjaśnieniem po wniesieniu skargi. W piśmie procesowym z dnia 24 września 2016 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zawarte w skardze wnioski o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, choć nie miała ona charakteru rażącego oraz co do zasądzenia kosztów postępowania, a w pozostałym zakresie skargę cofnął ze względu na udostępnienie wnioskowanej informacji. Jednocześnie, powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii konsekwencji uznania napływającej do organu korespondencji jako "spam", wywodził, że skarżący nie może być obciążany negatywnymi skutkami wadliwego funkcjonowania systemów elektronicznych. Z kolei w odpowiedzi na powyższe pismo pełnomocnik organu zarzut bezczynności uznał za bezzasadny oraz wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że przywołanego orzecznictwa NSA nie można odnosić w całości do stanu faktycznego tej sprawy, ponieważ nieprawidłowe działanie systemów informatycznych nadawcy również może spowodować zakwalifikowanie wiadomości jako "spam" u odbiorcy, a ponadto w niniejszej sprawie wniosek nie został skierowany na oficjalny podany adres poczty elektronicznej Urzędu, wskazany w stopce strony domowej BIP, lecz na adres mailowy jednego z wydziałów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Z kolei stosownie do treści art. 149 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1), a nadto rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W przypadku, o którym mowa w § 1, Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Celem skargi na bezczynność organu administracji jest natomiast zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie zostały dokonane przez organ. Natomiast Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. W kontrolowanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność Marszałka Województwa [...] w związku z niezałatwieniem jego wniosku o udzielenie informacji publicznej w zakresie dotyczącym ilości wniosków jakie wpłynęły do organu o udzielenie informacji publicznych w latach 2010-2016. Wobec tego prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić postępowanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. r., poz. 2058), zwana dalej "u.d.i.p." Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W rozpatrywanej sprawie jest poza sporem, że Marszałek Województwa [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a nadto , że informacja o udostępnienie której strona skarżąca wystąpiła wnioskiem z dnia 8 czerwca 2016 r. mieści się w katalogu informacji publicznych określonych w art. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p. Jak wynika z przekazanych Sądowi akt wniosek skarżącego został nadany w dniu 8 czerwca 2016 r. na adres poczty elektronicznej Wydziału Organizacji i Kadr Urzędu Marszałkowskiego (wydzial.or@[...].pl), wpłynął na skrzynkę mailową wydziału, jednakże został przekierowany do folderu spam. Dopiero w wyniku wniesienia skargi, co miało miejsce 17 sierpnia 2016 r., organ podjął czynności związane z udzieleniem odpowiedzi na ww. wniosek. W sprawie istota sporu sprowadza się natomiast do tego, czy organ pozostawał w bezczynności w momencie wniesienia skargi, skoro wniosek nie został wysłany ani na adres elektronicznej skrzynki podawczej, ani na adres poczty elektronicznej kancelarii ogólnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] (dalej "Urzędu"), które są dostępne na domowej stronie BIP, ale na skrzynkę mailową jednego z wydziałów Urzędu i nie został przekierowany do folderu wiadomości odebranych, a do folderu spam. W związku z tym w pierwszym rzędzie wymaga podkreślenia, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wysoce odformalizowane postępowanie, obejmujące również tryb i formę składania podań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r., sygn. I OSK 1277/08, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej materii nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które dochodzą do głosu w nielicznych przypadkach uregulowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że podania o udostępnienie informacji publicznej mogą być składane m.in. drogą elektroniczną i to niekoniecznie z wykorzystaniem elektronicznej skrzynki podawczej oraz bezpiecznego elektronicznego podpisu. Zatem za wniosek pisemny należy również uznawać przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. W taki sposób został złożony wniosek przez skarżącego. Natomiast, zdaniem Sądu, wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został skutecznie doręczony organowi drogą elektroniczną w dniu 8 czerwca 2016 r. Adres mailowy, na który wniosek ten został wysłany jest adresem poczty elektronicznej oficjalnie podanym na stronie internetowej BIP Urzędu. Oficjalnie oznacza natomiast: jawnie, publicznie dostępne, publiczne, a więc dostępne do wiadomości publicznej. Zresztą w odpowiedzi na skargę organ nie zaprzeczył, aby adresy mailowe wydziałów Urzędu nie były publicznie dostępne wskazał jedynie, że służą one co do zasady do komunikacji wewnętrznej w Urzędzie. W istocie na stronie BIP Urzędu – http://bip.[...].pl., pod pozycją Urząd Marszałkowski znajduje się zakładka "książka teleadresowa", na której widnieją adresy mailowe min. wydziałów Urzędu. Jeżeli więc adresy poczty elektronicznej wydziałów zostały powszechnie udostępnione, to służyć mają również do komunikacji zewnętrznej. Jednocześnie należy zauważyć, że skarżący kierując wniosek na adres poczty elektronicznej jednego z wydziałów podany na stronie BIP Urzędu skierował go w istocie do Marszałka Województwa [...]. Marszałek jest bowiem kierownikiem urzędu marszałkowskiego oraz wydaje decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, a więc i z zakresu dostępu do informacji publicznej (art. 45 ust. 3, art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa – j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 486). Natomiast urząd jedynie od strony technicznej i administracyjnej zapewnia prawidłowe wykonywanie powierzonych marszałkowi zadań i kompetencji. Nie można zatem uznać, że tylko adres poczty elektronicznej kancelarii ogólnej jest oficjalnie podanym adresem poczty elektronicznej organu. Jeżeli zatem na stronie BIP Urzędu wskazano adresy poczty elektronicznej jego wydziałów i na te adresy obywatele przesyłają zapytania, to mają prawo oczekiwać, iż zapytania te zostaną odczytane i zostanie im udzielona odpowiedź. Skoro więc wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został przesłany na oficjalnie podany adres mailowy wydziału Urzędu, to nie sposób uznać tego doręczenia za wadliwe. Na powyższą ocenę nie ma także wpływu podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę automatyczne przekierowanie wniosku do folderu spam. Powszechnie bowiem wiadomo, że taka operacja nie powoduje usunięcia wiadomości. Zresztą z akt nadesłanych przez organ wynika, że wiadomość (wniosek skarżącego) nie została usunięta i znajdowała się w folderze spam. Natomiast przekierowanie jej do tego folderu, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, spowodowało, że nie została ona przesłana do kancelarii ogólnej celem nadania jej dalszego biegu. Oznacza to, że gdyby wiadomość ta została przez system przekierowana do folderu wiadomości odebranych, wówczas nadano by jej dalszy bieg. Rzeczą organu jest zatem takie skonfigurowanie poczty elektronicznej, które zapewni możliwość składania i odbierania zapytań kierowanych przez obywateli bez zagrożenia kwalifikowania ich jako spam. Podsumowując należało stwierdzić, że podanie do publicznej wiadomości adresu poczty elektronicznej wydziałów na stronie BIP Urzędu skutkuje powstaniem po stronie Marszałka obowiązku odbierania – również za pośrednictwem wydziałów Urzędu, którego jest kierownikiem - wiadomości, które zostaną na adres wydziału doręczone, również tych przekierowanych do folderu spam. Skoro więc Marszałek Województwa do dnia wniesienia skargi nie załatwił sprawy z wniosku skarżącego z dnia 8 czerwca 2016 w sposób i terminie określonym ustawą o dostępie do informacji publicznej, to zarzut bezczynności należało uznać za uzasadniony i dlatego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Natomiast z uwagi na fakt, że bezczynność ustała po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd, oraz że skarżący w piśmie procesowym z dnia 24 września 2016 r. w związku z udzieleniem mu informacji publicznej cofnął skargę w pozostałym zakresie, Sąd umorzył postępowanie, o czym orzeczono, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w punkcie 3 wyroku. Natomiast w związku ze stwierdzeniem, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu Sąd był zobowiązany do rozstrzygnięcia – zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. - czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ramach tej oceny Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Sąd wziął pod uwagę nie tylko okoliczność, iż powodem nie udzielenia stronie skarżącej wnioskowanej informacji publicznej w terminie były kwestie związane z funkcjonalnością poczty elektronicznej ale przede wszystkim fakt, że organ po wpływie skargi i uzyskaniu w związku z tym informacji o złożonym wniosku oraz jego treści, niezwłocznie podjął działanie zmierzające do załatwienia wniosku, udzielając wnioskowanej informacji następnego dnia. W tych okolicznościach nie można stwierdzić, że bezczynność przybrała postać zamierzonego zaniechania, czy też poważnego zaniedbania. W związku z czym, orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., na które składa się kwota 100 zł uiszczonego w sprawie wpisu sądowego oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł , które Sąd ustalił na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). W niniejszej sprawie Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania