I SA/Wa 954/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skarg S. P., T. P., T. H., T. K., D. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Departamentu Ogólnego Ministerstwa Przemysłu i Handlu wystąpił o przyznanie M. H. prawa własności czasowej dwóch nieruchomości: przy ul. [...], nr hip[...] Aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1952 r., rep. nr [...] J. H. sprzedał Z. P. swój współudział ([...] %) w nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], o powierzchni [...] m2. Jedna część tej nieruchomości o powierzchni [...] m2 objęta była księgą wieczystą Nr [...], druga część nieruchomości o powierzchni [...] m2 objęta jest księgą wieczystą Nr [...]. Ponadto sprzedał także udział części nieruchomości przy zbiegu ulic [...] o powierzchni [...] łokci2; w akcie tym wskazano, że sprzedaż dotyczy tylko pasa gruntu [...] m2, gdyż pas gruntu o powierzchni [...] m2 stanowi własność M. H. (nr hip. [...]). Aktem notarialnym z dnia [...] maja 1952 r., rep. [...] G. H. sprzedała C. H. swój współudział ([...] %) nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], o powierzchni [...] - [...] łokci2 ([...]) oraz przy zbiegu ulic [...] o powierzchni [...] łokci2; w tej drugiej nieruchomości sprzedaż dotyczyła tylko pasa gruntu [...] m2, gdyż pas gruntu o powierzchni [...] m2 stanowił własność M. H. ([...]). Decyzją z dnia [...] lipca 1975 r., nr [...] Naczelnik Dzielnicy [...] odmówił G. H. i J. H. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...] (nr hip. [...]) o powierzchni [...] m2. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 1975 r., nr [...] Naczelnik Dzielnicy [...] odmówił Z. P., C. H. i M. H. przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. [...] o pow. [...] m2. Jednocześnie decyzją tą uchylono ww. decyzję z dnia [...] lipca 1975 r. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1975 r. wystąpili T. K., T. H. i D. H. następcy prawni C. H. Wskazanym powyżej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesiło postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] listopada 1975 r., nr [...] o odmowie przyznania Z. P., C. H. i M. M. przyznania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] - do czasu ustalenia następstwa prawnego po M. H. oraz na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. wezwało stronę do wystąpienia do właściwego sądu o ustalenie następstwa prawnego po M. H. Organ uzasadnił, że w piśmie z dnia 21 maja 1991 r. znajduje się informacja, że M. H. zmarł w 1967 r. Natomiast z zaświadczenia nr [...] Oddziału Ksiąg Wieczystych Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] marca 1949 r. wynika, że tytuł własności nieruchomości Nr [...] B w W. przy ul [...] należał do G. H. i J. H. w częściach równych niepodzielnie co do gruntu o powierzchni [...] m2 oraz do M. H. odnośnie reszty tej nieruchomości - o powierzchni [...] m2, na mocy aktu z [...] lipca 1937 r. Wskazał, że przedmiotem postępowania jest żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1975 r., nr [...], odmawiającej Z. P., C. H. i M. M. H. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...]. Postępowanie to powinno się toczyć z udziałem wszystkich stron., tj. następców prawnych Z. P., C. H. oraz M. H. Organ powołał treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i stwierdził, że sformułowanie tego przepisu wskazuje na obligatoryjność zawieszenia postępowania w sytuacji, jaka ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Zobowiązany jest on bowiem do prowadzenia postępowania z udziałem wszystkich stron. Stroną w postępowaniu nadzorczym są adresaci decyzji będącej przedmiotem postępowania lub następcy prawni tych osób. Jak wskazano wyżej, współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości był M. H., ale w aktach brak jest postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub innego dokumentu, z którego wynikałoby następstwo prawne po tej osobie. Następcy prawni współwłaścicieli nieruchomości mają interes prawny w przeprowadzeniu postępowania spadkowego po M. H., zatem konieczne było zawieszenie postępowania do czasu ustalenia następstwa prawnego po M. H. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...]. W ocenie organu bezsporne jest w niniejszej sprawie, że następcy prawni współwłaścicieli nieruchomości, w tym M. H., winni brać udział w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 1975 r. Konieczne jest zatem ustalenie wszystkich następców prawnych wszystkich współwłaścicieli nieruchomości i wykazanie ich następstwa prawnego, poprzez przedstawienie postanowień sądu o nabyciu spadku. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Obowiązek uzyskania orzeczeń sądowych lub ustalenie w inny sposób następców prawnych byłego współwłaściciela nieruchomości nie ciąży na organie, lecz na wnioskodawcy w sprawie wszczęcia postępowania, bowiem to on jako osobą mającą interes prawny, może wystąpić do sądu powszechnego o stwierdzenie praw do spadku. Ustalenie spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości nie jest obowiązkiem organu, gdyż z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego występuje strona (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1421/00, ONSA 2003/2/64). Skargę na powyższe orzeczenie złożył S. P. i T. P.. Została ona zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 954/16. Skarżący zarzucili ww. postanowieniu: naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione zawieszenie postępowania w sytuacji, w której nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniające obligatoryjne zawieszenie postępowania, w szczególności w przedmiotowej sprawie nie występuje tzw. zagadnienie wstępne konieczne do rozpoznania przez inny organ lub sąd, albowiem ustalenie kręgu spadkobierców M. H. pozostaje bez związku z przedmiotową sprawą, z uwagi na fakt, iż nieruchomość o powierzchni [...] m2, położona przy ul. [...] w W., nr hip. [...] będąca własnością M. H., stanowi odrębną nieruchomość gruntową, w stosunku do nieruchomości gruntowej stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] (KW [...]), o powierzchni [...] m2, położonej przy ul. [...] w W., nr hip. [...], której wyłącznymi współwłaścicielami w częściach równych - na mocy aktów notarialnych z dnia [...] kwietnia 1952 r. oraz z dnia [...] maja 1952 r. - byli C. H. oraz Z. P. - poprzedniczka prawna skarżących, co powoduje, że Kolegium mogło dokonać merytorycznego rozpatrzenia sprawy w części dotyczącej działki nr [...] ; naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak ich zastosowania i: nieuzasadnione przyjęcie, że współwłaścicielem nieruchomości gruntowej stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] ([...]) o powierzchni [...] m2 położonej przy ul. [...] w W., nr hip. [...], był M. H. i w związku z powyższym jego spadkobiercy korzystają z przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...], wydanej przez Naczelnika Dzielnicy [...], w zakresie wskazywanym przez skarżących we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] stycznia 2016 r.; brak odniesienia się przez Kolegium do zmodyfikowanego stanowiska skarżących oraz argumentów przedstawionych przez skarżących na jego poparcie, zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w szczególności brak uargumentowania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, z jakich przyczyn Kolegium uznało, że stanowisko skarżących nie zasługuje na uwzględnienie, ani ewentualnie z jakich przyczyn argumenty prezentowane przez skarżących nie zasługują na aprobatę. Wobec powyższych zarzutów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ppsa, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Kolejną skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. H., T. K. i D. K.. Otrzymała ona sygnaturę I SA/Wa 955/16. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a., poprzez nieuzasadnione okolicznościami prawnymi i faktycznymi zawieszenie postępowania wraz z nałożeniem zobowiązania, w części w której następcy prawni M. H. nie posiadali interesu prawnego do udziału w postępowaniu; art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 104 § 2 k.p.a., poprzez nieprawidłową ocenę interesu prawnego stron, w części, w której sprawa wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1975 r. dotyczyła nieruchomości objętej aktem notarialnym, zawartym w dniu [...] kwietnia 1952 r. pomiędzy J. H. a Z. P. oraz aktem notarialnym, zawartym przez G. H. z C. H. w dniu [...] maja 1952 r.; art. 12 § 1 k.p.a. i art. 8 k.p.a., poprzez działanie sprzeczne z podstawowymi zasadami jakie wyrażają te przepisy; art. art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: - zaniechanie jakichkolwiek czynności dowodowych w toku ponownego badania sprawy; - brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutów stawianych w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] stycznia 2016 r. Mając na uwadze powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2016 r. w całości; Odpowiadając na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu. Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., sygn. akt Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Wa 954/16 i I SA/WA 955/16 oraz postanowił prowadzić je pod sygnaturą I SA/Wa 954/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszając na tej podstawie postępowanie organ zobligowany jest, w myśl art. 100 § 1 k.p.a., do równoczesnego wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwania strony do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w cytowanym przepisie, należy rozumieć zagadnienie prawne, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, a jego "rozstrzygnięcie" należy do innego organu lub sądu. Jednocześnie stanowi ono warunek konieczny dla rozpatrzenia sprawy administracyjnej i wydania decyzji. Takim zagadnieniem, jak trafnie skonstatował organ, jest ustalenie we właściwej procedurze następców prawnych osób, które zmarły przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a jednocześnie, gdyby nadal żyły, przysługiwałby im przymiot strony w tym postępowaniu. Powyższa powinność wynika także z tego, że podstawowym obowiązkiem organu jest zapewnienie wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), a po zebraniu dowodów zawiadomienie ich o zakończeniu postępowania. Prowadzenie zaś postępowania administracyjnego bez udziału wszystkich jego stron byłoby dotknięte istotną wadą i mogłoby być wzruszone w wznowieniowym postępowaniu nadzwyczajnym (por. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Przy czym nie budzi wątpliwości Sądu to, że w przypadku braku dokumentu ustalającego następstwo prawne po osobie zmarłej, czy to postanowienia sądu spadku, czy notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia - istnieje zagadnienie prawne, którego rozstrzygnąć nie jest władny organ prowadzący postępowanie w ramach przypisanych mu kompetencji. Z tego względu nie jest trafny podnoszony przez skarżących zarzut naruszenia przez Kolegium art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku postępowań nadzorczych, jak słusznie wskazały organy - mających za przedmiot decyzje wydane w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz.U. Nr 50, poz. 279) – a z takim mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie - interes prawny kreujący przymiot strony mają, poza przeddekretowymi właścicielami nieruchomości (ich spadkobiercami), wszyscy ci, którym przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. i użytkownicy wieczyści gruntu (por. np.: wyroki NSA: z 24 kwietnia 2008 r. sygn. I OSK 264/08, Lex nr 469750; z 27 maja 2015 r. I OSK 508/14, Lex nr 1773731; z 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1691/14, Lex nr 2067155). Art. 28 k.p.a., wskazuje bowiem, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pozbawienie legitymacji prawnej następców prawnych właścicieli przeddekretowych, oprócz naruszenia norm prawa materialnego, godziłoby również w konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasadę ochrony własności (art. 64 ust. 1 Konstytucji RP). W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy poza sporem jest, że ww. osoba, będąca przeddekretowym właścicielem nieruchomości zmarła, a orzeczenie objęte przedmiotowym postępowaniem toczącym się w trybie nadzwyczajnym odmawiało przyznania prawa użytkowania wieczystego, m.in. M. H.. Przy czym do dnia wydania zaskarżonego do Sądu postanowienia następstwo prawne nie zostało wykazane stosownym dokumentem, którym na gruncie obowiązującego porządku prawnego jest postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia (art. 1025 § 2 k.c.). Niewątpliwie zatem w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia zaistniało zagadnienie prejudycjalne, którego nie mógł rozstrzygnąć organ to postępowanie prowadzący. To z kolei przesądza o zaistnieniu w niej przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania, opisanej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i jednoczesnego zobowiązania stron do podjęcia kroków prawnych prowadzących do rozstrzygnięcia owego zagadnienia we właściwej procedurze. Odnosząc się natomiast do zarzutów sprowadzających się w istocie do negowania oceny interesu prawnego do udziału w postępowaniu następców prawnych M. H., czy też nieprawidłową ocenę interesu stron odnośnie części, w której sprawa z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1975 r., dotyczyła nieruchomości objętej aktem notarialnym, zawartym w dniu [...] kwietnia 1952 r. oraz w dniu [...] maja 1952 r., należy stwierdzić, że orzeczeniem z dnia [...] listopada 1975 r. Naczelnik Dzielnicy [...] odmówił przyznania prawa użytkowania do nieruchomości przy ul. [...] o pow. [...] m2, nr hip [...], zaś jak wynika z aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1952 r. i [...] maja 1952 r. pas gruntu o powierzchni [...] m2, objęty ww. hipoteką, stanowił własność M. H. W tych okolicznościach, skoro jak wynika z treści powołanego powyżej zaświadczenia nr [...], pas gruntu stanowił własność tej osoby, to bezpodstawny jest zarzut nieprawidłowej oceny interesu prawnego tej strony, w części nieruchomości objętej ww. aktami notarialnymi, gdyż orzeczenie, którego stwierdzenia nieważności domagają się skarżący, dotyczy całego tego terenu i z tego względu toczyć się może tylko z udziałem wszystkich osób posiadających legitymację do udziału w nim. Przy czym, w niniejszym przypadku na tym etapie postępowania nie można jeszcze stwierdzić nieważności powyższego orzeczenia tylko w części, gdyż organ zobligowany jest w pierwszej kolejności ustalić krąg osób biorących udział w niniejszym postępowaniu, a dopiero potem, gromadząc dalszy materiał dowodowy – także z udziałem następców prawnych dawnych właścicieli - będzie mógł uznać, czy może dokonać oceny decyzji dekretowej tylko we wskazanej przez skarżących części. W ocenie Sadu kontrolowane orzeczenie zostało prawidłowo wydane, uzasadnione zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., po wszechstronnym rozważeniu materiału dowodowego. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.