II SA/Rz 107/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. II SA/Rz 107/16 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 10 lipca 2014 r. JK zwrócił się Starosty Powiatu [...] o wydanie decyzji zatwierdzającej zmiany granic działek stanowiących własność jego oraz siostry LR oraz o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów miasta [...], zgodnie z mapą uzupełniającą, sporządzoną dla działek nr 3980/6, 3980/5, 3980/4, 3981/2, 3979/2, włączoną do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (PODGiK) w [...] pod nr [...]. W dniu 25 lipca 2014 r. Starosta Powiatu [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie "o zmianę przebiegu granic na mapie ewidencyjnej zgodnie z mapą uzupełniającą, włączoną do zasobu PODGiK w [...] w dniu 9 lipca 2014 r. pod nr [...]". Następnie decyzjami z dnia [...] września 2014 r. i [...] kwietnia 2015 r. dwukrotnie orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencyjnym zmiany, jednakże rozstrzygnięcia te zostały uchylone w postępowaniu odwoławczym decyzjami [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] odpowiednio z dnia [...] grudnia 2014 r. i [...] czerwca 2015 r. W ostatnio wydanej decyzji kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] organ odwoławczy wytknął m.in., że organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie dowodowe ze wszystkich materiałów geodezyjnych znajdujących się w zasobie (opracowania geodezyjne z założenia ewidencji gruntów, jej odnowienia oraz modernizacji, założenia mapy zasadniczej i inne). Powinien także zbadać, czy JK ma interes prawny w sprawie wprowadzenia zmian w danych ewidencyjnych działek nr 3980/4 i nr 3979/2, z którymi nie graniczy jego działka. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta Powiatu [...] pismem z dnia 3 września 2015 r. zawiadomił JK o tym, że utracił on status strony w odniesieniu do działki nr 3980/5, którą umową darowizny z dnia 12 sierpnia 2015 r. przekazał córce AD. W odniesieniu natomiast do działki nr 3980/6 – nabytej przez JK od siostry LR, organ wezwał do sprecyzowania treści jej wniosku (z dnia 21 sierpnia 2015 r.) w sytuacji jego podtrzymywania. W odpowiedzi na to wezwanie JK poinformował pismem z dnia 17 września 2015 r., że "nie podtrzymuje wniosku – prośby z dnia 10 lipca 2014 r. o zatwierdzenie zmiany granic działek nr 3980/6 i nr 3980/5 oraz o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów miasta [...] zgodnie z mapą uzupełniającą dla tych działek i dla działek nr 3980/4, nr 3981/2 i nr 3979/2, ze względu na jego niewłaściwe sformułowanie pod względem formalno – prawnym". W dalszej treści tego pisma przedstawił szczegółowo swoje stanowisko oraz zawarł kolejne wnioski, m.in. o wydanie decyzji określonej treści oraz zlecenie wykonania postępowania rozgraniczeniowego z urzędu. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", Starosta Powiatu [...] umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku JK z dnia 10 lipca 2014 r. W uzasadnieniu podał, że w toku postępowania nastąpiła zmiana właścicieli działek nr 3980/5 i 3980/6 – właścicielem działki nr 3980/5 stała się AD, zaś właścicielem działki nr 3980/6 został JK. W związku z powyższym, pismem z dnia 3 września 2015 r. organ zwrócił się do skarżącego do sprecyzowania treści wniosku inicjującego postępowanie, w sytuacji jego podtrzymania. JK w piśmie z dnia 17 września 2015 r. zawarł oświadczenie, że nie podtrzymuje wniosku z dnia 10 lipca 2014 r. o zatwierdzenie zmiany granic działek nr 3980/6 i 3980/5 oraz o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów dla działek nr 3980/4, 3981/2, 3979/2, ze względu na jego niewłaściwe sformułowanie pod względem formalno – prawnym. Jednocześnie skarżący zwrócił się o dokonanie postępowania rozgraniczeniowego z urzędu. Zdaniem Starosty, złożone oświadczenie skarżącego oraz fakt, że rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie gmin oznacza, że postępowanie wszczęte z wniosku skarżącego stało się bezprzedmiotowe, a zatem zaszła konieczność wydania decyzji o jego umorzeniu. Odwołania od tej decyzji wnieśli JK oraz AD podnosząc, że umorzenie postępowania było niezasadne. W treści odwołania wskazali na liczne nieprawidłowości, które miały miejsce w latach ubiegłych i związane były z prowadzeniem operatu ewidencji gruntów przez organy administracji, skutkujące zaistniałym sporem granicznym. Zdaniem odwołujących, umorzenie postępowania jest wynikiem braku dobrej woli do rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei stanowi uchylenie się od obowiązku rozstrzygnięcia sprawy wynikającego z wydanej poprzednio decyzji kasacyjnej WINGiK. Przedstawiając "zmodyfikowany – uaktualniony" wniosek w sytuacji żądania sprecyzowania wniosku z dnia 10 lipca 2014 r. oczekiwali bowiem wydania decyzji o charakterze merytorycznym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 520 z późn. zm.), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, wobec wycofania przez JK żądania zawartego we wniosku z dnia 10 lipca 2014 r, wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., a zatem decyzja o umorzeniu postępowania jest prawidłowa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na tę decyzję JK wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu [...], a ponadto o zobowiązanie Starosty do zlecenia Burmistrzowi Miasta [...] przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu. Powtarzając zarzuty zawarte we wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżący wniósł o zajęcie przez Sąd "stanowiska w sprawie" nieprawidłowości popełnionych w trakcie wykonywania prac geodezyjnych, wniosku o unieważnienie wyników wykonanych prac geodezyjnych w zakresie ustalenia przebiegu granic, odmiennego wskazywania na mapie ewidencyjnej przebiegu granic oraz braku ustosunkowania się organów do sprawy ustalenia granic działek względem wskazanego przez niego punktu granicznego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie administracyjne prowadzone było w niniejszej sprawie na wniosek JK z dnia 10 lipca 2014 r. Podkreślić należy, że to wniosek strony, który w tym przypadku zainicjował postępowanie administracyjne, określa jego przedmiot. Tym przedmiotem skarżący uczynił wydanie decyzji zatwierdzającej zmiany granic działek oraz wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów miasta [...] (zgodnie z załączoną mapą uzupełniającą) dla działek nr 3980/6, nr 3980/5, nr 3980/4, nr 3981/2 i nr 3979/2. Umarzając postępowanie administracyjne w tym przedmiocie w oparciu o art. 105 1 k.p.a. organy przyjęły, że J.K. nie podtrzymuje swojego wniosku. W świetle treści pisma skarżącego z dnia 17 września 2015 r. stanowisko to jest co najmniej przedwczesne. Odczytanie intencji skarżącego ograniczono wyłącznie do pierwszego zdania pisma, w którym istotnie znalazło się sformułowanie o nie podtrzymywaniu "wniosku" – prośby z dnia 10 lipca 2014 r.". W dalszej części tego pisma skarżący wskazuje jednak, że wniosek został wykorzystany do próby, jego zdaniem, bezpodstawnego zatwierdzenia zmian powierzchni działek nr 3979/2 i nr 3980/4 i w związku z tym wnosi o wydanie decyzji "unieważniającej wyniki wykonanych prac geodezyjnych" oraz przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego z urzędu. W tej sytuacji można zatem mówić o modyfikacji wniosku, do której strona ma prawo przed wydaniem rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. W niniejszej sprawie organ winien był zatem zwrócić się do skarżącego o ostateczne i jednoznaczne ustalenie treści jego żądania. Sprecyzowanie zawartego we wniosku żądania należy bowiem do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r., I SA 367/90). Przyjęcie natomiast na podstawie pisma skarżącego z dnia 17 września 2015 r., że postępowanie stało się bezprzedmiotowe jest wadliwe. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, tj. gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, które mogą być spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. LEX Warszawa 2011, s. 623 i powołany tam wyrok NSA z dnia 18.04.1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996/2/80, w którym przyjęto, że " z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy"). Jeśli jednak istnieje stan faktyczny, podlegający uregulowaniu przez organ administracji państwowej, na wniosek strony, bądź z urzędu, postępowanie I instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe (wyroki NSA z dnia 29.09.1987 r., IV SA 220/87, ONSA 1987/2/67, z dnia 10.01.1988 r., SA/Wr 957/88, ONSA 1989/1/22). W rozpoznawanej sprawie, w sytuacji gdy wniosek skarżącego został zmodyfikowany, istnieją wszystkie niezbędne elementy do prowadzenia postępowania administracyjnego i jego merytorycznego zakończenia, tj. istnieją strony postępowania, istnieje jego przedmiot oraz podstawa prawna do działania organu, brak było zatem podstaw do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Naruszenie tego przepisu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, jak również wskazanej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, nakazującej ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o art. 145,§ 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Po uprawomocnieniu się wyroku w niniejszej sprawie powinnością organu będzie w pierwszej kolejności ustalenie rzeczywistej treści wniosku (wniosków) stron postępowania oraz wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a następnie wydanie odpowiadającego prawu rozstrzygnięcia. W odniesieniu do zawartej w skardze prośby o zajęcie stanowiska przez Sąd w zakresie m.in. nieprawidłowości popełnionych w trakcie wykonywanie prac geodezyjnych czy odmiennego wykazywania na mapie ewidencyjnej przebiegu granic działek, należy stwierdzić, że może ono zostać wyrażone w przypadku sądowej kontroli decyzji, która rozpoznawałaby wniosek co do meritum. W będącej przedmiotem kontroli Sądu sprawie taka decyzja jeszcze nie zapadła, a zatem ocena Sądu w w.w. kwestiach byłaby przedwczesna. Zobowiązanie natomiast organów do zlecenia przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu w świetle obowiązujących regulacji P.p.s.a. leży poza zakresem kognicji Sądu. Wobec braku stosownego wniosku o zwrot kosztów postępowania Sąd odstąpił od orzekania w tej kwestii w oparciu o art. 210 § 1 P.p.s.a.