IV SA/Po 334/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], wskazując na art. 8 ust. 1 pkt 1, art.17 ust. 1 pkt. 19 i 20, art.36 pkt 1 lit. a, art. 36 pkt 2 lit. c, art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 37 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia [...] marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm., dalej jako u.p.s.), przepisy § 1 pkt 1 lit. a, § 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1058, dalej jako Rozporządzenie) oraz art. 2 ust 1 pkt 2, art. 66 ust. 1 pkt 26, art. 81 ust. 8 pkt 7 ustawy z dnia [...] sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U z 2015 r. poz. 581 z późn. zm.): (1.) przyznał W. R. zasiłek stały, od dnia [...] stycznia 2016 r., bezterminowo, w kwocie [...]zł miesięcznie, określając termin, miejsce i sposób realizowania wypłaty, (2.) objął W. R. ubezpieczeniem zdrowotnym w wysokości 9,00% kwoty zasiłku stałego w okresie pobierania świadczenia (3.) nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Uzasadniając organ napisał, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r. W. R. (dalej jako wnioskodawca, odwołujący się, skarżący) zwrócił się o przyznanie pomocy finansowej. Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] stycznia 2016 r. Wnioskodawca określił, że oczekuje pomocy w formie zasiłku stałego oraz opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne. Na podstawie wywiadu środowiskowego oraz dokumentów zgromadzonych w sprawie ustalono, że wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i nie posiada żadnego dochodu. Prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego - [...] wnioskodawca został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności bezterminowo. Wyrok uprawomocnił się w dniu [...] grudnia 2015 r. Organ I instancji napisał, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Na podstawie art. 37 ust 2 pkt 1 u.p.s. zasiłek stały, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby. Zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a i § 1 pkt 2 lit. d. Rozporządzenia, kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej od dnia 1 października 2015 r. wynosi 634,00 zł, a maksymalna kwota zasiłku stałego wynosi 604,00 zł. Organ nadmienił, że nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, ze względu na wyjątkowo ważny interes strony W odwołaniu Wnioskodawca napisał, że decyzja dotyczy tylko części żądania, które było przedmiotem postępowania administracyjnego wszczętego rok wcześniej. Świadczenie zostało przyznane prawidłowo, ale wnioskodawca ubiegał się o to świadczenie już od roku, dlatego organ administracji powinien był także orzec o tym żądaniu, licząc od momentu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia do stycznia 2016 r., ale nie uczynił tego. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając SKO napisało, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami obowiązującego prawa oraz jest w pełni słuszna i zasadna. Organ I instancji wydał decyzję w związku ze złożeniem przez odwołującego się wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r., a więc organ I instancji nie mógł przyznać przedmiotowego zasiłku za okres wcześniejszy - od miesiąca stycznia 2015 r., jak podaje Skarżący. SKO zaznaczyło, że organ I instancji wraz z odwołaniem przesłał akta poprzednich spraw dotyczących Wnioskodawcy. Z materiałów tych wynika, że wcześniejsze wnioski o przyznanie pomocy finansowej były rozpatrywane pozytywnie dla strony - poprzez przyznanie zasiłków celowych oraz okresowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. R. napisał, że w odwołaniu domagał się rozstrzygnięcia co do całości swojego żądania. Wnosił o przyznanie zasiłku stałego za cały okres niepełnosprawności, a nie tylko za okres po wydaniu decyzji przez organ I instancji. SKO nie poczyniło żadnych ustaleń co do zakresu odwołania. Skarżący ocenił, że okres, za który organ I instancji powinien był przyznać zasiłek, powinien odpowiadać okresowi niepełnosprawności ustalonemu przez biegłych lekarzy. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny zasadniczo jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień jest upoważniony do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy u.p.s.), w szczególności przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. stanowiący, że zasiłek stały przysługuje osobie samotnie gospodarującej niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Organy obu instancji uznały spełnienie przez skarżącego przesłanek uzyskania zasiłku stałego, lecz wadliwie ustaliły datę, od jakiej świadczenie to winno być mu przyznane i wypłacane. Zgodnie z art. 106 ust. 3 u.p.s. (który to przepis nota bene nie został powołany przez organy w decyzjach) świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Prima facie skoro wniosek o świadczenie – jak wskazały organy obu instancji – złożony został [...] stycznia 2016 r., przyznanie zasiłku od stycznia 2016 r. można by uznać za prawidłowe. Konkluzja taka pomijałaby jednak okoliczności, jakie miały miejsce przed dniem [...] stycznia 2016 r., a których analiza zmienia ogląd sprawy. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że wniosek, na skutek którego przyznano skarżącemu zasiłek stały był szóstym w kolejności złożonym począwszy od stycznia 2015 r. Dnia [...] stycznia 2015 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie zasiłku stałego informując o posiadanym stopniu niepełnosprawności od [...] stycznia 2015 r. do [...].12.2017 r. Dołączone do wniosku orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] stycznia 2015 r. zalicza jednak skarżącego do lekkiego stopnia niepełnosprawności (a więc nie uprawnia do ubiegania się o zasiłek stały). Z wywiadu wynika, że skarżący przyznany miał zasiłek stały do grudnia 2014 r. i nie zorientował się, że orzeczenie z [...] stycznia 2015 r. zalicza go do lekkiego, a nie umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Skarżący skreślił we wniosku z dnia 15 stycznia określenie: "stałego" określające rodzaj świadczenia, o które się ubiega i decyzjami z dnia 13 i [...] lutego 2015 r. przyznano mu zasiłki: celowy i okresowy. Kolejne 4 wnioski skarżącego złożone w 2015 r. także rozstrzygnięte zostały przez organ w ten sposób, że przyznano mu zasiłki celowe i okresowe. We wszystkich tych sprawach pojawiał się jednak wątek umiarkowanego stopnia niepełnosprawności: skarżący informował o tym, że odwołał się do Sądu Pracy i sprawa dotycząca ustalenia stopnia jego niepełnosprawności jest w toku. W toku postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] września 2015 r. dołączył opinię lekarską z dnia [...] października 2015 r. sporządzoną w toku postępowania sądowego w sprawie IV U [...] Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...] , stwierdzającą u niego umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe istniejący od [...] listopada 2014 r. W postępowaniu wszczętym kolejnym wnioskiem złożonym w dniu [...] listopada 2015 r. skarżący poinformował, że czeka na wyrok Sądu. W końcu do wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r. skarżący dołączył prawomocny wyrok Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych [...] zaliczający go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Co istotne – wyrok ten zmienił zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Wielkopolskim z dnia [...] maja 2015 r. i poprzedzające je orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...]., a więc to, które zostało przez skarżącego dołączone do wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. Wszystkie te okoliczności wskazują, że kwestia stopnia niepełnosprawności skarżącego po wydaniu orzeczenia przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] w dniu [...] stycznia 2015 r. przez cały czas – aż do uprawomocnienia się wyroku Sądu z dnia [...] listopada 2015 r. – pozostawała otwarta. Jednocześnie materiał dowodowy wskazuje, że wniosek o zasiłek stały z dnia [...] stycznia 2015 r. nie był pierwszym wnioskiem o tego rodzaju świadczenie, skarżący pobierał je do grudnia 2014 r. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2016 r. w aspekcie daty początkowej przyznania i wypłaty świadczenia nie może abstrahować od przedstawionych wyżej okoliczności, jakie zaszły w 2015 r. Należy bowiem uznać, że skarżący błędnie i bez swej winy uznany został za osobę o lekkim stopniu niepełnosprawności orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Orzeczenie to ostatecznie zostało zmienione prawomocnym wyrokiem Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, gdzie wskazano istnienie umiarkowanego stopnia niepełnosprawności od [...] listopada 2014 r. Wobec tego przyznanie skarżącemu prawa do zasiłku stałego dopiero od miesiąca złożenia wniosku dnia [...] stycznia 2016 r. wraz z wyrokiem Sądu jest dla niego krzywdzące: ponosi on bowiem negatywne konsekwencje błędów nie własnych, lecz zespołów ds. orzekania o niepełnosprawności. Przesłanka całkowitej niezdolności do pracy była spełniana przez cały rok 2015, zaś wniosek o zasiłek stały złożony został po raz pierwszy [...] stycznia 2015 r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że opóźnienie w prawidłowym określeniu stopnia niepełnosprawności, spowodowane przez organy orzekające, nie może ujemnie wpływać na prawa strony, która ostatecznie została uznana za spełniającą warunki ustawowe (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 743/05 i powołane w nim orzecznictwo, CBOSA). Pogląd ten jest w pełni akceptowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie. Dodatkowo zauważyć też należy, że podobny kierunek rozumowania zaprezentował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2015 r. sprawie SK 19/14, stwierdzając niezgodność z art. 67 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP art. 106 ust. 3 u.p.s. w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku stałego osobie całkowicie niezdolnej do pracy, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i nie mającej innych środków utrzymania, prawo do zasiłku ustala się począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek. W uzasadnieniu wyroku TK stwierdził m. in.: Problem konstytucyjny wiąże się w tym wypadku z rozmijaniem się momentów dokonywania przez organy państwa oceny obu przesłanek niezbędnych do uzyskania zasiłku stałego. W związku z rozwiązaniem zawartym w art. 106 ust. 3 u.p.s. mogą się pojawiać takie przypadki, w których osobie niepełnosprawnej i pozostającej w trudnej sytuacji dochodowej stworzono na gruncie ustawy zwykłej przeszkodę do realizacji gwarantowanego jej w art. 67 ust. 2 Konstytucji prawa. Osoba taka, pomimo faktycznego wystąpienia u niej w danym momencie niepełnosprawności przy jednoczesnej utracie środków utrzymania, nie może bowiem skutecznie złożyć wniosku do organu przyznającego świadczenia z pomocy społecznej, gdyż na mocy ustawy zobowiązana jest do przedstawienia pełnej dokumentacji. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności stanowi w tej sytuacji prawnej element konieczny do uzyskania zasiłku stałego. Natomiast wskutek konstrukcji dwuetapowego postępowania w sprawie przyznania zasiłku stałego osoba niepełnosprawna zmuszona jest najpierw uzyskać to orzeczenie w odrębnym postępowaniu, a dopiero później może uruchomić kolejne, właściwe postępowania, które to dopiero umożliwi jej realizację jej prawa podmiotowego. W związku z tym osoba faktycznie spełniająca przesłanki wskazane w art. 67 ust. 2 Konstytucji może pozostawać bez pomocy państwa, a źródło tej sytuacji tkwi w wadliwej konstrukcji przepisów rangi ustawowej. Moment faktycznego spełnienia konstytucyjnych przesłanek do uzyskania pomocy ze strony państwa (powstania prawa podmiotowego) nie koreluje z momentem ich ustalenia przez organy państwa, a tym samym udzielenia pomocy w postaci zabezpieczenia społecznego (spełnienia obowiązku). Trybunał Konstytucyjny dostrzega, że przyjęcie tej konstrukcji prawnej w rezultacie powoduje, że "ryzyko nieprawidłowego działania aparatu administracyjnego (w postaci nieterminowości, wadliwego, bo błędnego, dokonania oceny niepełnosprawności) – jest przerzucone na osobę ubiegającą się o zasiłek" (por. wyrok TK z 23 października 2007 r., sygn. P 28/07). Tym samym osoba z założenia objęta ochroną konstytucyjną, wskutek stworzonego przez ustawodawcę mechanizmu oceny przesłanek przyznania zasiłku stałego, zostaje na dany okres faktycznie pozbawiona tej ochrony. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji oceni prawidłowość zaskarżonej decyzji organu I instancji, w szczególności co do daty początkowej przyznania i wypłaty świadczenia, uwzględniając poglądy zaprezentowane przez Sąd.