II SA/Wa 1146/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. S. przedstawiciela ustawowego małoletniego K. S. na rozstrzygnięcie Dyrektora Miejskiego Przedszkola Nr [...] w Z. z dnia [...] maja 2016 r. [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do przedszkola 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie Dyrektora Miejskiego Przedszkola Nr [...] w Z. oraz utrzymane nim w mocy rozstrzygnięcie Komisji Rekrutacyjnej w Miejskim Przedszkolu Nr [...] w Z. z dnia [...] kwietnia 2016 r., 2. zasądza od Dyrektora Miejskiego Przedszkola Nr [...] w Z. na rzecz J. S. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 202 c ust. 3, ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.) oraz na podstawie harmonogramu dla kandydata do przedszkoli i oddziałów w przedszkolnych w dniu [...] kwietnia 2016 r. została podana do publicznej wiadomości lista kandydatów przyjętych do Miejskiego Przedszkola nr [...] w Z. oraz podana została najniższa liczba punktów, która uprawniała do przyjęcia. Wśród osób nieprzyjętych znalazł się m.in. K. S. W dniu [...] kwietnia 2016 r. J. S. wniosła o uzasadnienie odmowy przyjęcia jej syna K. S. do Miejskiego Przedszkola nr [...] w Z. W dniu [...] kwietnia 2016 r. Komisja Rekrutacyjna przy Miejskim Przedszkolu nr [...] w Z. na podstawie art. 202 ust. 7 ustawy o systemie oświaty przesłała wnioskodawczyni uzasadnienie odmowy przyjęcia jej syna K. S. do przedszkola. W uzasadnieniu odmowy poddała, że najniższa liczba punktów, która uprawniała do przyjęcia do Miejskiego Przedszkola nr [...] w Z. wynosiła 30. Syn wnioskodawczyni uzyskał w postępowaniu rekrutacyjnym 30 punktów. Ponieważ liczba kandydatów do przedszkola, którzy uzyskali w postępowaniu rekrutacyjnym 30 punktów była większa niż liczba wolnych miejsc, Komisja Rekrutacyjna wyłoniła kandydatów na wolne miejsca przeprowadzając losowanie wśród wszystkich kandydatów, którzy uzyskali 30 punktów. Komisja wskazała, iż postąpiła zgodnie z § 7 pkt 3 Regulaminu Prac Komisji Rekrutacyjnej wprowadzonego zarządzeniem Dyrektora nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., który stanowi, iż "w przypadku, gdy na wolne miejsce jest większa liczba kandydatów z równą ilością punktów otrzymanych w procesie rekrutacji, o przyjęciu decyduje komisyjne losowanie". W wyniku tego losowania K. S. nie zakwalifikował się do Miejskiego Przedszkola nr [...] w Z. W dniu [...] maja 2016 r. J. S. w imieniu syna wniosła odwołanie od rozstrzygnięcia Komisji Rekrutacyjnej w Miejskim Przedszkolu nr [...] w Z. W uzasadnieniu wskazała, iż sposób wyboru kandydatów do przedszkola na podstawie komisyjnego losowania jest pozbawiony podstawy prawnej bowiem procedura rekrutacyjna do przedszkola została wprost wskazana w ustawie o systemie oświaty. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Miejskiego Przedszkola nr [...] w Z. rozstrzygnięciem z dnia [...] maja w 2016 r. na podstawie art. 202 c ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r. poz. 2156) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Komisji Rekrutacyjnej. W uzasadnieniu wskazał, iż nie ma podstaw do uwzględnienia odwołania. Liczba kandydatów była wyższa niż ilość wolnych miejsc. Wszystkie czynności dokonane przez Komisję Rekrutacyjną odbyły się zgodnie z powołaną ustawą oraz Regulaminem Prac Komisji Rekrutacyjnej (§ 7 pkt 3d tego Regulaminu). Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi J. S. przedstawicielki ustawowej małoletniego K. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, zobowiązania organu do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie zakwalifikowania K. S. do Miejskiego Przedszkola nr [...] w Z., zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 20c ustawy o systemie oświaty poprzez zastosowanie w postępowaniu rekrutacyjnym do publicznego przedszkola dodatkowego nieznanego ustawie kryterium w postaci wyniku losowania kandydatów zgłoszonych do przyjęcia do przedszkola. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymał swoje argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, ze sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r. poz. 1647 ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2014 r., poz.1647 - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie rozważań należy wskazać, że od 18 stycznia 2014 r. na mocy ustawy z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 7) wprowadzono do ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) nowy rozdział 2a zatytułowany "Przyjmowanie do publicznych przedszkoli, publicznych innych form wychowania przedszkolnego, publicznych szkół i publicznych placówek", a w nim nowy rodzaj aktu administracyjnego - rozstrzygnięcie dyrektora przedszkola w sprawie nieprzyjęcia dziecka do przedszkola, od którego przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 20zb ust. 1 ustawy o systemie oświaty postępowanie rekrutacyjne do publicznych przedszkoli, publicznych innych form wychowania przedszkolnego, publicznych szkół i publicznych placówek przeprowadza komisja rekrutacyjna powołana przez dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki. Dyrektor wyznacza przewodniczącego komisji rekrutacyjnej. Tryb postępowania administracyjnego w tych sprawach określa art. 20 zc, zgodnie z którym, wyniki postępowania rekrutacyjnego podaje się do publicznej wiadomości w formie listy kandydatów zakwalifikowanych i kandydatów niezakwalifikowanych, zawierającej imiona i nazwiska kandydatów oraz informację o zakwalifikowaniu albo niezakwalifikowaniu kandydata do danego publicznego przedszkola, publicznej innej formy wychowania przedszkolnego (ust. 1). Listy, o których mowa powyżej, podaje się do publicznej wiadomości poprzez umieszczenie w widocznym miejscu w siedzibie danego publicznego przedszkola. Listy zawierają imiona i nazwiska kandydatów uszeregowane w kolejności alfabetycznej oraz najniższą liczbę punktów, która uprawnia do przyjęcia (ust. 4). Dzień podania do publicznej wiadomości listy, jest określany w formie adnotacji umieszczonej na tej liście, opatrzonej podpisem przewodniczącego komisji rekrutacyjnej (ust. 5). W terminie 7 dni od dnia podania do publicznej wiadomości listy kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych, rodzic kandydata może wystąpić do komisji rekrutacyjnej z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia odmowy przyjęcia kandydata do danego publicznego przedszkola (ust. 6). Uzasadnienie sporządza się w terminie 5 dni od dnia wystąpienia przez rodzica kandydata z wnioskiem, wskazując na przyczyny odmowy przyjęcia, w tym najniższą liczbę punktów, która uprawniała do przyjęcia, oraz liczbę punktów, którą kandydat uzyskał w postępowaniu rekrutacyjnym (ust. 7). Rodzic kandydata może wnieść do dyrektora publicznego przedszkola, odwołanie od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej, w terminie 7 dni od dnia otrzymania uzasadnienia (ust. 8). Dyrektor publicznego przedszkola rozpatruje odwołanie od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej w terminie 7 dni od dnia otrzymania odwołania. Na rozstrzygnięcie dyrektora danego publicznego przedszkola służy skarga do sądu administracyjnego (ust. 9). Jak wynika z powyższych regulacji prawnych stosowne organy decydują o przyjęciu bądź o odmowie przyjęcia do przedszkola aktem prawnym określonym jako rozstrzygnięcie. Ponadto rozstrzygnięcia zapadłe w obydwu instancjach powinny spełniać elementarne formalne wymogi decyzji, określone w art. 107 § 1 k.p.a., z którego to przepisu wynika, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że to oczywiście treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli jednak określona sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego tę sprawę zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż wówczas spełnia ono podstawowe, niezbędne warunki decyzji wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. Tymczasem rozstrzygnięcie Komisji Rekrutacyjnej w Miejskim Przedszkolu nr [...] w Z. obarczone jest istotną wadą prawną. Mianowicie uzasadnienie odmowy przyjęcia kandydata K. S. do Miejskiego Przedszkola nr [...] w Z. zostało podpisane tylko przez jednego członka Komisji Rekrutacyjnej, w której skład wchodziły trzy osoby. Skład komisji wynika jednocześnie ze znajdującego się w aktach sprawy zarządzenia nr [...] Dyrektora Miejskiego Przedszkola nr [...] w Z. z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie powołania Komisji rekrutacyjnej. Prawidłowe zaś podpisanie decyzji ma zasadnicze dla strony postępowania, bowiem fakt ten potwierdza wyrażoną w rozstrzygnięciu z wolą organu. Nieprawidłowość procesowa polegająca na niepodpisaniu decyzji przez wszystkich obecnych na posiedzeniu członków organu kolegialnego stawia wolę organu pod znakiem zapytania. Decyzja obarczona tym błędem bezsprzecznie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Opisana wada prawna przywołanego rozstrzygnięcia stanowi samoistną podstawę do ich eliminowania z obrotu prawnego. Należy jednak dodatkowo odnieść się do jeszcze jednego uchybienia do jakiego doszło w toku postępowania rekrutacyjnego, które miało wpływ na treść kwestionowanych rozstrzygnięć. Zasadnie skarżąca wskazała w swojej skardze na brak podstawy prawnej do przeprowadzenia etapu rekrutacji do przedszkola w postaci losowania. Bezsprzecznie żaden przepis ustawy o systemie oświaty nie wskazuje losowania jako jednego z etapów czy kryteriów przyjęcia do przedszkola. Nie zawiera jej także w akt prawa miejscowego - uchwała nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie określenia kryteriów naboru do przedszkoli prowadzonych przez Miasto Z. w drugim etapie postępowania rekrutacyjnego wraz z liczbą punktów oraz dokumentów niezbędnych do potwierdzenia tych kryteriów. Organy natomiast powołały się na regulacje zawarte w Regulaminie Pracy Komisji Rekrutacyjnej przy Miejskim Przedszkolu nr [...] w Z. stanowiącym załącznik do zarządzenia nr [...] Dyrektora Miejskiego Przedszkola nr [...] w Z. z dnia [...] marca 2016 r. Przede wszystkim wskazać należy, że zapisy wspomnianego Regulaminu Pracy Komisji Rekrutacyjnej nie mogą stanowić podstawy prawnej przesądzającej samoistnie o wprowadzeniu kryterium losowania jako etapu rekrutacji do przedszkola. Regulamin taki jest tylko załącznikiem do aktu wewnętrznego - zarządzenia wydanego przez Dyrektora Przedszkola. Kluczowe znaczenie w sprawie ma w tym stanie rzeczy odpowiednio stosowany art. 20c ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z nim, w przypadku równorzędnych wyników uzyskanych na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego - a zatem w oparciu o kryteria ustawowe z art. 20c ust. 2 ustawy o systemie oświaty - lub jeżeli po zakończeniu tego etapu dane publiczne przedszkole albo dana publiczna inna forma wychowania przedszkolnego nadal dysponuje wolnymi miejscami, na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego są brane pod uwagę kryteria określone przez organ prowadzący, z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych. Organ prowadzący określa dokumenty niezbędne do potwierdzenia tych kryteriów. W myśl art. 20c ust. 6 ww. ustawy, organ prowadzący określa nie więcej niż 6 kryteriów, o których mowa w art. 20c ust. 4 i 5 ustawy o systemie oświaty, oraz przyznaje każdemu kryterium określoną liczbę punktów, przy czym każde kryterium może mieć różną wartość. Kryteria i liczbę punktów za kryteria obowiązujące na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego określały w sprawie wspomniane wyżej uzgodnienia z dnia [...] lutego 2016 r. Określono w nich pięć takich kryteriów. Pośród nich nie ma jednak kryterium wyników losowania, które zdeterminowało osnowę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skoro zatem kryterium tego nie wprowadza ustawa o systemie oświaty (zob. jej art. 20c ust 2) to tym samym należy wskazać, że brak było podstaw do zastosowania tego kryterium. Losowy wybór kandydatów do przedszkola przewiduje dopiero §7 pkt 3d Regulaminu Pracy Komisji Rekrutacyjnej przy Miejskim Przedszkolu nr [...] w Z., który jednak nie znajduje oparcia w przepisach wyższego rzędu. Ustawa o systemie oświaty przewiduje bowiem postępowanie dwuetapowe (z wyjątkiem z art. 20c ust. 7 tej ustawy), przy tym stosowane w nich kryteria muszą wynikać z ustawy lub realizować jej wytyczne. Kryterium losowe nie uwzględnia wytycznej z art. 20c ust. 4 ustawy o systemie oświaty w postaci zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych. Ideą ustawodawcy wypełniającego ustawą nowelizującą zalecenia zawarte w wyroku TK z dnia 8 stycznia 2013 r. (K 38/12) było tymczasem zapewnienie merytorycznych, weryfikowalnych podstaw przyjęcia kandydatów do szkół i przedszkoli. Do takich podstaw nie zalicza się kryterium losowe (tj. wyłącznie oparte na przypadku), którego nie zawarł ustawodawca w ustawie o systemie oświaty ani nie umożliwił jego wprowadzenia na podstawie art. 20c ust. 4 tej ustawy, o czym świadczą ujęte w tym przepisie wytyczne. Organy biorące udział w rekrutacji są zatem obowiązane tworzyć listę rankingową z rozróżnieniem wszystkich kandydatów wyłącznie w oparciu o kryteria ustawowe z art. 20c ust. 2 i ustalone na podstawie art. 20c ust. 4 ustawy o systemie oświaty, nie mogą zaś zwolnić się z tego obowiązku przez wprowadzenie kryterium wyniku losowania. Skoro zatem organ wydał rozstrzygnięcie determinując je kryterium niezgodnym z ustawą oraz uchwałą nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] lutego 2016 r. to tym samym rozstrzygnięcie to nie mogło ostać się w obrocie prawnym i wymagało wyeliminowania. Wydając ponownie rozstrzygnięcie w sprawie organ rozważy zasadność przyjęcia K. S. do Miejskiego Przedszkola nr [...] w Z. stosując bezpośrednio wytyczne ustawowe określone w art. 20c ust. 4 ustawy o systemie oświaty dla drugiego etapu postępowania rekrutacyjnego, tj. tj. zapewnienie jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice (albo rodzic samotnie wychowujący) kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalne potrzeby społeczne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Warszawie na podstawie art. ust. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.