II SA/Po 565/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Sp. z o.o. Sp. k. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia maja 2016r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej Spółki kwotę 997zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia lipca 2014 r. Prezydent Miasta, wskazując na art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku sp. z o.o. spółka komandytowa (dalej jako Spółka, Skarżąca), o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem, przewidzianej do realizacji na działkach o nr ewid. 3 i 4 – odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Uzasadniając wskazał, że wniosek spółki z dnia listopada 2012 roku o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji został załatwiony decyzją z dnia marca 2013 roku o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Wskutek odwołania Spółki decyzja została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia grudnia 2013 roku, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. SKO oceniło, że ocena braku kontynuowania cech zagospodarowania nieruchomości została nienależycie uzasadniona, skoro w obszarze analizowanym mieści się zarówno zabudowa jednorodzinna jak i wielorodzinna. Nadto SKO podało, że choć wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej jest samo położenie nieruchomości przy drodze, to kwestię dostępu do drogi publicznej należy rozważać mając na uwadze stan faktyczny i prawny danej sprawy, bowiem rzeczywiście nie zawsze dostęp faktyczny oznacza, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Organowi I instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien wezwać Inwestora do przedłożenia zgody na przejazd przez sąsiadującą nieruchomość. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wskazał, że działka objęta wnioskiem usytuowana jest na obszarze, na którym nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W celu przeprowadzenia oceny istniejącego już ładu przestrzennego, wyznaczono wokół działek budowlanych, których dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ ocenił, że wyznaczony w ten sposób obszar umożliwia przeprowadzenie analizy urbanistycznej i sporządzenie jej wyników oraz stwierdził, że uwzględniając orzeczenie organu II instancji należy uznać, że kontynuowana byłaby funkcja mieszkalna występującą w obszarze analizowanym. Organ I instancji podkreślił, że wyznaczenie parametrów nowej zabudowy wynika z konkretnego stanu faktycznego zagospodarowania terenu, który po dokonaniu analizy urbanistycznej, staje się podstawą do oceny tzw. dobrego sąsiedztwa. Nie można zastosować przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 roku, nr 164, poz. 1588), bowiem przy znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne i należy uwzględnić fakt, że trasa tramwajowa z jednej i pas zieleni z drugiej strony, stanowią naturalne granice pomiędzy poszczególnymi enklawami zabudowy. Tym samym planowana inwestycja nie kontynuuje średniej wielkości powierzchni zabudowy, występującej w obszarze analizowanym. Poza tym, zróżnicowana wysokość budynków wielorodzinnych nie jest przypadkowa, bowiem każdy z nich znajduje się w innym układzie przestrzennym. W bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych wnioskiem, występują wyłącznie budynki dwukondygnacyjne. Omawiana inwestycja nie kontynuuje wysokości zabudowy w obszarze analizowanym i nie można zastosować § 7 ust. 2 Rozporządzenia. Odnosząc się do cech zagospodarowania terenu organ I instancji wskazał, że obszar analizowany jest niejednorodny pod względem funkcji i charakteru zabudowy. Kolejnym wyznacznikiem granicy jest linia tramwajowa, biegnąca z południa na północ obszaru analizowanego. Charakterystyczną cechą zabudowy i zagospodarowania działek jest zabudowa w postaci niedużych budynków mieszkalnych jednorodzinnych na wydzielonych działkach. W bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanych działek (na północ i wschód) znajdują się tereny zielone: ogródków działkowych oraz otwarty teren parku z miejscem zabaw dla dzieci. Na zachód od wnioskowanego terenu, z północy na południe przebiega linia tramwajowa na nasypie ziemnym, która stanowi wyraźną granicę dla osiedla bloków mieszkalnych. Po drugiej stronie obszaru analizowanego, gdzie występuje wyraźne obniżenie terenu znajdujące się na wschód od wnioskowanych działek, zlokalizowany jest zespół garaży. Dodatkowo, na skraju obszaru analizowanego znajdują się dwa budynki mieszkalne wielorodzinne. Organ I instancji wskazał, że skoro obszar analizowany nie jest terenem jednolitym przestrzennie, to kontynuacja cech zagospodarowania terenu będzie zachodzić wówczas, gdy nowa zabudowa nie tylko będzie nawiązywać do zagospodarowania innych terenów w obszarze analizowanym, ale także musi nawiązać do cech poszczególnej enklawy. Planowany przez Inwestora budynek wielorodzinny na terenie znajdującym się w ciągu budynków jednorodzinnych oraz z drugiej strony w strefie zieleni rekreacyjnej, nie stanowi kontynuacji cech zagospodarowania tej części terenu. Oceniając, czy planowana inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. organ I instancji wskazał, że teren, na którym planowana jest inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej. Nadto organ I instancji wskazał, że istniejące (lub projektowane) uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych; w sprawie nie mają zastosowanie przepisy odrębne i teren nie jest objęty ochroną konserwatorską. Od opisanej decyzji odwołanie wniosła Spółka, zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik oddzielnie odniósł się do poszczególnych elementów zaskarżonej decyzji: ustaleń dotyczących intensywności zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, cech zagospodarowania terenu i braku dostępu do drogi publicznej. Decyzją z dnia marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając SKO oceniło, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie bez naruszenia norm prawa procesowego w tej sprawie i zastosował prawidłowo przepisy prawa materialnego, mające w sprawie zastosowanie, co w konsekwencji sprawiło, że rozstrzygnięcie sprawy jest prawidłowe, a zatem brak jest podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji w tej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółka, zastępowana przez tego samego zawodowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik zarzucił naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest dostarczenie organowi dokumentu potwierdzającego ustanowienie służebności przechodu i przejazdu przez działkę, w sytuacji, gdy obowiązek przedłożenia organowi takiego dokumentu nie wynika z przepisów, a wydanie decyzji o warunkach zabudowy warunkowane musi być jedynie posiadaniem przez teren dostępu do drogi publicznej. Pełnomocnik podkreślił, że przedmiotowa działka znajduje się bezpośrednio przy drodze publicznej - przy ulicy Winiarskiej. Okoliczność, czy dla planowanej inwestycji możliwe będzie urządzenie zjazdu od strony ww. ulicy, nie ma znaczenia dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to bowiem element techniczny, ustalany na etapie pozwolenia na budowę. Działka ma dodatkowo dostęp do drogi publicznej, zjazdem z drogi wewnętrznej poprzez działkę. Pełnomocnik zwrócił uwagę na okoliczność, że w decyzji z dnia lipca 2013 o odmowie ustalenia warunków zabudowy organ I instancji jednoznacznie wyraźnie stwierdził, że teren posiada dostęp do drogi publicznej zgodnie z pismem ZDM oraz że istnieje możliwość ustanowienia służebności na planowany dojazd. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W wyroku z dnia 13 listopada 2015 roku sprawy toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pod sygnaturą akt II SA/Po 445/16 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Uzasadniając Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja jest wadliwa i dlatego musiała zostać uchylona. Sąd zastrzega, że pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organu I instancji nie oznacza aprobaty tego rozstrzygnięcia; w ocenie Sądu nie został spełniony wymóg oceny całości decyzji przez organ wyższego stopnia, co uniemożliwiło formalną kontrolę także decyzji organu I instancji – przez Sąd. Zaskarżona decyzja SKO wydana została z naruszeniem tej zasady dwuinstancyjności, zgodnie z którą, co zawarte jest w art. 78 Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Ustanowiona w Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności jest realizowana w postępowaniu administracyjnym, które przyjmuje w art. 15 kpa zasadę ogólną. Sąd stwierdził, że działanie organu odwoławczego naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania, która wymaga, aby postępowanie przed organem drugiej instancji miało wymiar w pełni merytoryczny, a nie tylko kontrolny. Nie sposób mówić o ponownym rozpatrzeniu sprawy, skoro organ wyższego stopnia w rzeczywistości odniósł się tylko do jednego wątku uzasadnienia decyzji organu I instancji, tj. do kwestii dostępu do drogi publicznej. Takie działanie organu odwoławczego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową; jeżeli we wniosku jest opisane takie zamierzenie inwestycyjne, które spełnia wszystkie warunki określone przepisami prawa, to właściwy organ powinien ustalić warunki zabudowy planowanej inwestycji. Wadliwe uzasadnienie decyzji nie pozwala na również na ocenę, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności lub zaniechania przy wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Odnosząc się do argumentu obu organów administracji, że Spółka nie wykazała, że teren ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. (stosowanym na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p. do decyzji ustalającej warunki zabudowy) w zw. z art. 60 ust.1 u.p.z.p, decyzje ustalające warunki zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Należy jednak wskazać, że Prezydent Miasta jest zarządcą dróg gminnych, powiatowych i wojewódzkich na terenie Gminy, a jego funkcje w tym zakresie wykonuje Zarząd Dróg Miejskich. W związku z tym Sąd z aprobatą zauważył, że organ I instancji, w realiach sprawy właściwy zarówno do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak i do uzgodnienia projektu tej decyzji jako zarządca drogi, ograniczył się do uzgodnień wewnętrznych (por. argumentację prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 27 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 704/13; CBOSA). Niewątpliwie dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania decyzji o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości, przy czym przez "dostęp" do drogi publicznej trzeba rozumieć dostęp dostosowany do potrzeb planowanej inwestycji, którą jest zabudowa wielorodzinna, nie zaś istniejący dostęp od wąskiej ulicy Winiarskiej. Nie jest bowiem wystarczające samo położenie inwestycji przy drodze publicznej, jeżeli ze stanu faktycznego sprawy wynika, że nie jest możliwy dostęp do tej konkretnej drogi. Sąd ustalił także, że ponownie rozpoznając odwołanie organ wyższego stopnia winien należycie skontrolować decyzję organu I instancji w granicach sprawy, przy czym oceniając spełnienie wymogu dostępu terenu do drogi publicznej na potrzeby zabudowy wielorodzinnej, będzie zobowiązany zastosować się do oceny prawnej Sądu. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia maja 2016 r., na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło decyzję z dnia lipca 2014 r. Prezydent Miasta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając decyzję Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że organ I instancji przeprowadził postepowanie z naruszeniem norm prawa procesowego w tej sprawie i nie zastosował prawidłowo przepisów prawa materialnego, co w konsekwencji sprawiło, że rozstrzygnięcie sprawy nie jest prawidłowe i musiało być wyeliminowane z obrotu prawnego. Ponadto, z akt sprawy wynika, że: 1. co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowywania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2. teren ma dostęp do drogi publicznej, 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 1-5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc, 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ przytoczył treści przepisów wskazanego wyżej rozporządzenia, a w dalszej części wskazał, że w analizie urbanistycznej i w wynikach analizy organ I instancji w sposób nieuzasadniony pominął istniejącą zabudowę wielorodzinną po drugiej stronie ulicy, jako tej, która mogła stanowić odniesienie co do funkcji i parametrów dla nowej zabudowy. Ponadto, stosując się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Kolegium stwierdziło konieczność uzupełnienia materiału dowodowego przez organ I instancji. Skargą na powyższe orzeczenie skarżąca wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia organu II instancji, zarzucając mu obrazę przepisów postepowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest obrazę art. 138 § 1 pkt 2 poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że pomimo uchylenia przez organ II instancji decyzji z dnia lipca 2014 roku nie wydał on rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, to jest nie ustalił warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem, przewidzianej do realizacji na działkach nr 3 i 4; obrazę art. 136 kpa poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo jego niezastosowanie i zaniechanie zlecenia przeprowadzenia tego zlecenia organowi, który wydał decyzję. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jeżeli organ II instancji uzna, że w sprawie zachodzą przesłanki wydania decyzji merytorycznej, powinien uchylić dotychczasową decyzję i wydać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem organ II instancji zastosował dyspozycję art. 138 § 2 kpa pomimo niespełnienia zawartych w przepisie przesłanek, ponieważ w aktach sprawy znajdują się wszelkie dokumenty niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a w związku z tym materiał dowodowy nie wymaga uzupełnienia. Poza tym, zgodnie z art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postepowania organowi, który wydał decyzję. W odpowiedzi Kolegium nie podtrzymało dotychczasowe stanowisko oraz wskazało, że dla rozstrzygnięcia sprawy należy uzupełnić w znacznym stopniu materiał dowodowy, stąd zasadność decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 166), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a." - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, którą uchylona została decyzja Prezydenta Miasta z dnia lipca 2014 roku o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji na działkach nr 3 i 4 i sprawa została przekazana temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotem kontroli Sądu jest zatem decyzja wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., co oznacza, że ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegała w szczególności prawidłowość zastosowania tego przepisu. Podkreślić w tym miejscu należy, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny jest władny odnosić się do meritum sprawy w ograniczonym zakresie, gdyż w sytuacji, gdy sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed organem kasacyjnym, w tym przypadku SKO w Poznaniu, kwestie co do których organ ten nie wypowiedział się kategorycznie, nie mogą zostać przez Sąd na tym etapie rozstrzygnięte. Zasadniczo rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do oceny przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd ma obowiązek uwzględnić skargę. Na wstępie Sąd zaznacza, że dnia 12 października 2016 roku tutejszy Sąd wydał już wyrok w powiązanej z niniejszą sprawie pod sygnaturą akt II SA/Po 602/16, a rozważania zawarte w uzasadnieniu orzeczenia w pełni podziela i czyni własnymi. Powołany wyżej przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej jedynie wówczas, gdy w okolicznościach sprawy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: (1) decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, (2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Już z samej konstrukcji art. 138 k.p.a., a także z literalnej wykładni § 2 tego przepisu wynika, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy - zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny charakter decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może przy tym podlegać wykładni rozszerzającej. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, kształtuje bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Przyjąć w związku z tym należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że organ I instancji błędnie ocenił przeprowadzone dowody albo wyciągnął na ich podstawie błędne wnioski, co do istnienia lub nieistnienia określonych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, to nie ma potrzeby ponownego przeprowadzenia tych dowodów. Organ odwoławczy nie może zatem wyłącznie z tego powodu zwrócić sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W świetle wymienionych uwag nie ulega wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchylając decyzję Prezydenta Miasta z dnia lipca 2014 roku o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zabudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem, przewidzianej do realizacji na działkach nr 3 i 4 nie sprostało powyższym zasadom i istotnie naruszyło dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podzielił tym samym zarzut Skarżącej Spółki, iż organ II instancji uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji pozwalał orzec co do istoty sprawy, po jego uzupełnieniu jedynie w niewielkim zakresie, w opinii Sądu o wyniki analizy urbanistycznej oraz sporządzenie projektu decyzji przez uprawnioną do tego osobę. Odmawiając ustalenia warunków zabudowy Prezydent Miasta uznał, że planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, inwestycja nie kontynuuje średniej wielkości powierzchni zabudowy i nie można w niniejszej sprawie zastosować § 5 ust. 2 wyżej powołanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku, inwestycja nie kontynuuje wysokości zabudowy w obszarze analizowanym, bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych wnioskiem występują wyłącznie budynki dwukondygnacyjne, tym samym. istniejący stan faktyczny zagospodarowania terenu nie pozwala w niniejszej sprawie na zastosowanie § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia. Organ podkreślił, że w sytuacji, gdy obszar analizowany nie jest terenem jednolitym przestrzennie, to kontynuacja cech zagospodarowania terenu będzie zachodzić wówczas, gdy nowa zabudowa będzie się "wpisywać" w istniejący układ przestrzenny z uwzględnieniem cech charakterystycznych dla poszczególnych enklaw zabudowy. W sytuacji zróżnicowanej zabudowy, a z taką mamy do czynienia w sąsiedztwie, planowany przez Inwestora budynek wielorodzinny na terenie znajdującym się w ciągu budynków jednorodzinnych oraz z drugiej strony w strefie zieleni rekreacyjnej, nie stanowi kontynuacji cech zagospodarowania tej części terenu. W opinii Sądu wydając zaskarżoną decyzję Kolegium pominęło, iż organ I instancji uznając, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji, powierzchni zabudowy i jej wysokości, oparł się na wynikach analizy urbanistycznej przeprowadzonej na potrzeby rozpatrzenia wniosku, w której wypowiedziano się co do braku możliwości zastosowania § 5 ust.2 i § 7 ust.2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Jednocześnie Kolegium nie zakwestionowało prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego oraz określonych parametrów zabudowy w tym obszarze. W takiej sytuacji zbędnym jest ponawianie analizy urbanistycznej, która pokazuje istotny dla rozpatrzenia sprawy stan faktyczny na terenie nią objętym. W sytuacji, gdy z uwagi na dotychczasowy dorobek orzecznictwa i doktryny w sprawach o ustalenie warunków zabudowy Kolegium nie podzieliło wyników analizy Kolegium powinno rozważyć co najwyżej konieczność opracowania nowych wyników analizy oraz nowego projektu decyzji i na tej podstawie wydać decyzję merytoryczną. Stwierdzone przez organ odwoławczy braki co do podstaw zastosowania § 5 i 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku nie były zatem uzasadnione i tym samym nie istniała konieczność przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w znacznej części, jak wymaga tego art. 138 § 2 kpa. Jednocześnie, mając na uwadze wcześniejsze uwagi odnośnie granic kontroli sądu administracyjnego w odniesieniu do decyzji kasacyjnych, w powyższym zakresie Sąd nie jest obecnie władny wypowiedzieć się wiążąco. Kolegium wypowiedziało się w zaskarżonej decyzji, iż warunek dostępu do drogi publicznej inwestor wypełnił. Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych przyjęło, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej, dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej, przy czym nie ma znaczenia, czy droga ta ma nazwę, czy nie. Organ przyjął, że sam fakt położenia nieruchomości przy drodze publicznej, jak w przypadku działek objętych wnioskiem, jest wystarczający do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej. Skład rozpatrujący niniejszą sprawę uznał, iż co do zasady Kolegium prawidłowo wypowiedziało się w powyższym zakresie. Jak przy tym wynika z uzasadnienia wyroku tut. Sądu z dnia 13 listopada 2015 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Po 445/15 w odniesieniu do spornej inwestycji, dla spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej wystarczające jest istnienie uzasadnionego prawdopodobieństwa, że wraz z nabyciem przez Inwestora w przyszłości uprawnień do dysponowania terenem inwestycji, uzyska on możliwość korzystania z drogi wewnętrznej. W przedmiotowej sprawie za wystarczające dla spełnienia wymogu wykazania przez Inwestora, że spełniony został warunek dostępu do drogi publicznej, Sąd uznał pismo Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta z dnia czerwca 2013r. dotyczące warunków ustanowienia tej służebności. Stanowisko to skład Sądu rozpatrujący niniejszą sprawę podziela i uznaje za wiążącą Kolegium przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd podziela również stanowisko Kolegium, iż nie można przyjąć, że w istniejącym stanie faktycznym jednemu z rodzajów zabudowy (mieszkaniowemu jednorodzinnemu) można nadać priorytetowe znaczenie. W tym zakresie Kolegium wyjaśniło, iż ustawodawca, choć sformułował w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa, nie przyznał prymatu kontynuacji funkcji zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, lecz nakazał organom administracji publicznej odwołać się do całości obszaru objętego analizą. Określając wymagania w zakresie kontynuacji funkcji organ winien mieć na względzie rzeczywisty sposób wykorzystania terenów sąsiednich i uwzględnić zabudowę jednorodzinną oraz wielorodzinną, jako zabudowę o funkcji mieszkaniowej. Ustawa w żadnym miejscu nie wyodrębnia funkcji mieszkaniowej związanej z budownictwem jednorodzinnym i funkcji mieszkaniowej związanej z budownictwem wielorodzinnym. Zatem i z tej przyczyny w sprawie mogło zostać wydane rozstrzygnięcie merytoryczne. W opinii Sądu wskazane przez organ odwoławczy uchybienia nie uzasadniały wydania decyzji kasacyjnej. W tym miejscu Sąd wskazuje, iż zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1021/14 (wyrok dostępny na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego w: CBOSA), "organ odwoławczy może we własnym zakresie uzupełnić materiał dowodowy i orzec w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, stosując właściwie przepisy prawa materialnego, jeżeli kwestionuje ich zastosowanie przez organ I instancji. Nie jest więc w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy pozbawiony organ odwoławczy możliwości uzupełnienia ustaleń faktycznych oraz orzeczenia w przedmiocie warunków zabudowy, jeżeli decyzja organu I instancji rozpoznawała sprawę co do istoty". Stanowisko to Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w całości podziela. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium z naruszeniem art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. nie wykazało przyczyn, dla których zaniechało uzupełnienia materiału dowodowego poprzez poddanie analizy urbanistycznej ponownie pod ocenę innego urbanisty/architekta. Nie wyjaśniono, z jakich powodów, gdy organ dopatrując się wadliwości w części decyzji, a źródłem tej wadliwości nie są przepisy o postępowaniu, a przepisy prawa materialnego - rozporządzenia wykonawczego, nie skorzystał z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie uchylił w tej części tylko decyzji I instancji z jednoczesnym orzeczeniem w tej samej części co do istoty sprawy. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze, na co wskazano skardze, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji jednoznacznie wynika, iż sporna inwestycja jest niezgodna z koncepcją zagospodarowania, jaką dla tego terenu Miasto zakłada. Sąd ma na uwadze, iż w wyniku zaskarżonej decyzji sprawa po raz kolejny wróciłaby do organu I instancji, który swoje stanowisko co do wniosku Inwestora już kilkakrotnie wyraził w swoich decyzjach. W świetle powyższego tym bardziej uzasadnione było ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie przez Kolegium. Sąd uznał, iż oddalenie skargi mogłoby prowadzić do stanu przewlekłości postępowania z wniosku skarżącej Spółki, skoro skutkowałby powtarzaniem czynności już dokonanych przez organ pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić powyższe uwagi i po uzupełnieniu materiału dowodowego o wyniki analizy i nowy projekt decyzji, wydać decyzję merytoryczną. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 w zw. z art. 209 p.p.s.a. Do kosztów postępowania zaliczono uiszczony przez Spółkę wpis w kwocie 500 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 listopada 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 poz. 1804) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa