II SA/Gd 450/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. Ż. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego B. Ż. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem sprawy jest skarga B. Ż. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 czerwca 2016 r.. Z akt sprawy wynika, że decyzja ta wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Działając na wniosek J. i B. W. z dnia 20 sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z wykonaniem otworów okiennych i zamontowaniem w nich stolarki okiennej w budynku mieszkalno – usługowym położonym na działce nr [..], usytuowanym na granicy z działką nr [...] w U. Organ ten ustalił, że właścicielami działki nr [..] są J. i B. W., a współwłaścicielami działki nr [..] są B. i A. P. oraz B. Ż. Podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 14 lutego 2014 r. stwierdzono, że na działce nr [..] istnieje budynek dwukondygnacyjny o konstrukcji murowanej, który wzniesiony został przy granicy z działką nr [..]. Obiekt ten stanowi budynek mieszkalno – usługowy i został wybudowany w oparciu o decyzję Kierownika Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 26 czerwca 1973 r., udzielającą J. Ż. pozwolenia na budowę wymagającą zatwierdzenia projektu budynku – stołówki (fundamenty i ściany parteru). Następnie, decyzją z dnia 15 marca 1975 r. nr [..] Naczelnik Powiatu w S. zatwierdził plan realizacyjny - ogólny zagospodarowania terenu działki budowlanej i budynku mieszkalno - usługowego przy ul. G. w U. Aktualnie pierwsza kondygnacja o funkcji usługowej jest własnością B. i A. P., a druga kondygnacja o funkcji mieszkalnej jest własnością B. Ż. Budynek ten na ścianie od strony działki nr [..] posiada otwory okienne w ilości po 3 sztuki na każdej z kondygnacji. Podczas wizji B. P. oświadczyła, że część usługową budynku nabyła w roku 1984 z istniejącymi tam otworami okiennymi. Okoliczność tą potwierdził A. P. wskazując jednocześnie, że budynek został wybudowany pod koniec lat 70 – tych ubiegłego wieku. A. P. okazał także inwentaryzację obiektu wykonaną w roku 1984 r., przedstawiającą rzut przyziemia z rzutem piętra, na której uwidocznione zostały dwa okna na I kondygnacji oraz cztery okna na II kondygnacji. Przy piśmie z dnia 24 lutego 2014 r., B. W. nadesłała do organu kopię: decyzji Urzędu Miasta i Gminy z dnia 23 sierpnia 1989 r. nr [..] oraz decyzji Starosty z dnia 28 listopada 2000 r. nr [..]. Organ ustalił, że decyzją z dnia 23 sierpnia 1989 r. odmówiono B. Ż. zatwierdzenia projektu zabudowy tarasu przy granicy z sąsiednią działką z uwagi na niezgodność z miejscowym szczegółowym planem zagospodarowania oś. D., który określał m.in. linię zabudowy oraz wskazywał na zabudowę sąsiedniej działki budynkiem mieszkalnym jako zabudowę bliźniaczą. W decyzji tej odniesiono się również do przeprowadzonej wizji lokalnej i analizy materiałów źródłowych i na ich podstawie stwierdzono, że inwestor realizując budowę przedmiotowego budynku, na podstawie decyzji Urzędu Powiatowego w S. z dnia 15 marca 1975 r. nr [..], odstąpił od warunków zatwierdzonej dokumentacji poprzez samowolne wykonanie okna w pokoju (przyległym do tarasu) na granicy z sąsiednią działką, co w rezultacie uniemożliwi zabudowę sąsiedniej działki. Decyzją tą odmówiono zatwierdzenia przedłożonego projektu również z uwagi na schody ażurowe biegnące poza ustaloną w miejscowym planie linia zabudowy. Na podstawie decyzji z dnia 28 listopada 2000 r., mocą której zatwierdzono B. Ż. projekt budowlany i wydano pozwolenie na częściową zabudowę tarasu na działce nr [..] w U., organ ustalił, że B. i J. W., pismem z dnia 31 października 2000 r., nie wyrazili zgody na zabudowę tarasu, gdyż przylega on do granicy ich działki i w dniu 27 listopada 2000 r. inwestor złożył uzupełnioną dokumentację, na podstawie której zabudowa tarasu miała zostać zrealizowana w odległości 3,30 m od granicy z sąsiednią działką nr [..]. Następnie w dniu 18 listopada 2014 r., organ przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której uzyskał kopię rysunków budowlanych: rzut przyziemia – koncepcja technologiczna "Adaptacja i rozbudowa pomieszczenia stołówki sezonowej dla 200 konsumentów w U., ul. G. wykonanej dla inwestora J. Ż." z pieczątką Państwowej Inspekcji Sanitarnej z dnia 17 stycznia 1975 r., z której, jak wskazał, wynika, że w poziomie przyziemia od strony działki Państwa W. brak jest zaprojektowanych okien, a w pomieszczeniu zmywalni od strony działki państwa W. zaprojektowano prawdopodobnie ścianę z pustaków szklanych; rzut dachu, przekrój I-I oraz rzut piętra, przyziemia – które to rysunki, jak wskazał, nie zawierają opisu czego dotyczą i kto jest ich autorem, nie zawierają też daty wykonania ani pieczątek służbowych i dlatego też nie mogą zostać uznane za załączniki do pozwolenia na budowę z roku 1975, jak również dlatego, że uwidoczniono na nich zabudowę tarasu, na którą inwestor uzyskał pozwolenie dopiero w 2000 r. i to pod warunkiem realizowania zabudowy w odległości 3,30 m od granicy z sąsiednią działką nr [..]. W rezultacie poczynionych ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 23 lutego 2015 r. nr [..], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nakazał B. P., A. P. i B. Ż. dokonać rozbiórki samowolnie wykonanych okien i wykonać ścianę pełną od strony działki nr [..] w budynku mieszkalno – usługowym położonym na działce nr [..] w U. Uzasadniając organ wyjaśnił, że w trakcie realizacji przedmiotowego obiektu inwestor odstąpił od warunków zatwierdzonej dokumentacji, wykonując samowolnie okna w ścianie budynku znajdującej się przy granicy z sąsiednią działką. W ocenie organu obecny stan budynku nie odpowiada bowiem treści uzgodnień określonych w decyzji z dnia 23 sierpnia 1989 r. oraz w decyzji z dnia 28 listopada 2000 r., a tym samym uznać należało, że otwory okienne wykonane zostały samowolnie, wbrew obowiązującym w dacie budowy i obecnie obowiązującym przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Nie zgadzając się z tą decyzją odwołanie od niej wnieśli: B. Ż., A. P. i B. P. Odwołujący się zarzucili, że w niniejszej sprawie nie miała miejsca samowola budowlana, a budynek został wybudowany wraz z istniejącymi oknami w 1980 r. w oparciu o uzyskane pozwolenie na budowę. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 22 czerwca 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lutego 2015 r. i jednocześnie nakazał B. i A. P. oraz B. Ż., współwłaścicielom budynku mieszkalno - usługowego położonego na działce nr [..] przy ul. G. w U., dokonać demontażu sześciu okien, usytuowanych w ścianie budynku od strony działki nr [..],a następnie zamurować powstałe po demontażu otwory wyrobem budowlanym spełniającym wymagania jak dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego określone w § 232 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uzasadniając organ odwoławczy wyjaśnił, że badając niniejszą sprawę oparł się na analizie następujących dokumentów: decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 6 czerwca 1973 r. "o pozwoleniu na budowę wymagającą zatwierdzenia projektu" budynku stołówki (fundamenty i ściany parteru) wydaną J. Ż.; decyzja Urzędu Powiatowego nr [..] z dnia 15 marca 1975 r. zatwierdzająca J. Ż. plan realizacyjny - ogólny zagospodarowania terenu dla inwestycji budynku mieszkalno - usługowej przy ul. G. w U. wraz ze szkicem koncepcji technologicznej zatytułowanym "adaptacja i rozbudowa pomieszczeń stołówki sezonowej dla 200 konsumentów" oraz kopie rysunków stanowiących część projektu; projekt techniczny zabudowy tarasu z 1988 r. sporządzony przez mgr inż. A. Ś.; projekt techniczny zabudowy tarasu z listopada 1991 r., sporządzony w zakresie architektury przez mgr inż. arch. K. B. oraz w zakresie konstrukcji przez mgr inż. L. K.; wniosek B. Ż. z dnia 16 listopada 1995 r. skierowany do Urzędu Miejskiego w U. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w celu nadbudowy tarasu; decyzja Burmistrza Miasta U. nr [..] z dnia 28 grudnia 1995 r., ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie tarasu na pomieszczenia mieszkalne w budynku położonym na działce nr [..]; decyzja Naczelnika Miasta i Gminy nr [..] z dnia 20 sierpnia 1989 r. odmawiająca zatwierdzenia przedłożonego projektu zabudowy tarasu; postanowienie Starosty nr [..] z dnia 25 października 2000 r. nakładające na B. Ż. obowiązek uzupełnienia przedłożonej dokumentacji; decyzja Starosty Powiatowego nr [..] z dnia 28 listopada 2000 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca B. Ż. pozwolenia na "częściowe zabudowanie istniejącego tarasu na działce nr [..] przy ul. G. w U.". W ocenie organu odwoławczego analiza powyższych dokumentów uprawnia do stwierdzenia, że przedmiotowe otwory okienne zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej a ich usytuowanie narusza przepisy techniczne obowiązujące obecnie, jak też i obowiązujące w dacie ich budowy. Jednakże organ odwoławczy nie zgodził się z organem I instancji, który uznał, że w trakcie budowy inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jak wskazał, z analizy przedłożonych dokumentów wynika, że B. Ż. od początku lat dziewięćdziesiątych czynił starania mające na celu zabudowę tarasu i najpierw Naczelnik Miasta i Gminy decyzją nr [..] z dnia 20 sierpnia 1989 r., odmówił zatwierdzenia przedłożonego projektu zabudowy tarasu. W decyzji tej wskazano, że: "realizując budowę domu na podstawie decyzji Urzędu Powiatowego nr [..] z dnia 15 marca 1975 r. odstąpiono od warunków zatwierdzonej dokumentacji i wykonano samowolnie okno w pokoju przyległym do tarasu na granicy sąsiedniej działki. W przypadku proponowanej zabudowy tarasu okno nie będzie zamurowane, co w rezultacie uniemożliwi zabudowę sąsiedniej". Następnie decyzją Starosty Powiatowego nr [..] z dnia 28 listopada 2000 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono B. Ż. pozwolenia na częściowe zabudowanie istniejącego tarasu na działce nr [..] przy ul. G. w U., wskazując w uzasadnieniu tej decyzji, że zabudowa tarasu realizowana będzie 3,30 m od granicy z działką nr [..] będącej własnością Państwa W., a "ściana od strony tej działki jest ścianą pełną, bez otworów". Uwzględniając wyżej wskazane okoliczności organ przyjął, że przedmiotowy budynek powstał legalnie. Z treści powyższej decyzji wynika bezspornie, iż decyzja ta została wydana zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż ściana od strony działki nr [..] stanowiącej własność Państwa W. jest ścianą pełną. Organ uznał przy tym, że ściana budynku mieszkalno – usługowego, w której zlokalizowane są przedmiotowe otwory okienne i która znajduje się na granicy niezabudowanej działki nr [..] może zostać doprowadzona do stanu zgodnego z przepisami tj. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., jedynie poprzez zamurowanie przedmiotowych okien. Przy czym organ odwoławczy wskazał na błędne sformułowanie przez organ I instancji nałożonego obowiązku tj. "wykonanie ściany pełnej". W ocenie organu odwoławczego tak określony nakaz mógłby wskazywać na konieczność wykonania dodatkowej ściany i tym samym wymaga doprecyzowania. Organ wyjaśnił także, że w przedmiotowym budynku, stanowiącym współwłasność, nie zostały wydzielone lokale. W związku z tym, jakkolwiek piętro budynku oraz parter użytkowane jest przez różnych współwłaścicieli, adresatem decyzji nakazującej demontaż otworów okiennych poprzez ich zamurowanie są wszyscy współwłaściciele budynku tj. B. i A. P. oraz B. Ż., a wobec faktu, że podział przedmiotowego budynku ma charakter umowny, obowiązek zamurowania otworów okiennych dotyczy wszystkich jego współwłaścicieli. Odnosząc się do argumentów odwołania organ wyjaśnił, że dla oceny prawidłowości podjętego w sprawie rozstrzygnięcia nie ma znaczenia kwestia braku nasłonecznienia czy też pozbawienia światła dziennego pomieszczeń doświetlanych przez okna, których dotyczy przedmiotowe postępowanie. W skardze do WSA w Gdańsku B. Ż. podniósł, że okna w ścianie budynku położonego na działce nr [..] od strony działki nr [..] nie zostały wykonane samowolnie. Twierdził, że budynek ten wykonany został m.in. na podstawie decyzji z dnia 15 marca 1975 r. i spełnia warunki techniczne jak i wymogi prawne pozwolenia na budowę według prawa obowiązującego w okresie realizacji tego obiektu. Wówczas zatwierdzane były jedynie plany realizacyjne zagospodarowania terenu oraz szkice koncepcji technologicznej i nie był wymagany projekt budowlany. Budynek ten od samego początku posiadał sporne okna. W ocenie skarżącego dowodem na to jest również układ konstrukcyjny i funkcjonalny pokoi mieszkalnych na I piętrze – żaden z projektantów nie zaprojektowałby pokoi mieszkalnych bez okien. Skarżący uważa przy tym, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje, że jego mieszkanie nie będzie nadawało się do zamieszkiwania, gdyż zostanie pozbawione dostępu do światła dziennego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm., dalej określanej jako P.p.s.a. ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, jeżeli miało to wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w wyżej określonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podlega uchyleniu z powodu niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, co daje podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, winien uwzględnić także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza natomiast przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r., V SA 1611/00, LEX nr 80635). Jak wynika z akt sprawy organy obu instancji orzekając o obowiązku zamurowania otworów okiennych ustaliły, że wbrew twierdzeniom współwłaścicieli budynku położonego na działce nr [..] w U., otwory okienne w ścianie na granicy działek nie zostały przewidziane w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Urzędu Powiatowego nr [..] z dnia 15 marca 1975 r.. Sam projekt nie został odnaleziony. Wskazując w uzasadnieniu decyzji dokumenty, na których organy oparły swoje ustalenia nie wymieniono jednak pozwolenia na użytkowanie z dnia 14 listopada 1984 r., nr [..], dotyczącego prawdopodobnie przedmiotowej inwestycji, które zostało wskazane w złożonym na rozprawie przez uczestnika postępowania A. P. zawiadomieniu Państwowego Biura Notarialnego (k 55 akt sądowych). Okoliczność ta wymaga zbadania, ponieważ w przypadku pozyskania dokumentów dotyczących pozwolenia na użytkowanie zweryfikowaniu mogłaby ulec podnoszona przez skarżącego w toku całego postępowania okoliczność, że pierwotny projekt przewidywał otwory okienna w ścianie na granicy działek. Ustalając stan faktyczny organy nie przeprowadziły także dowodu z aktualnego na dzień uzyskania pozwolenia na budowę (15 marca 1975 r.) planu zagospodarowania terenu na którym znajduje się przedmiotowy budynek, poprzestając na piśmie Urzędu Miasta z 23 maja 2014 r., że Urząd nie posiada materiałów planistycznych z roku 1970. Tymczasem uczestnik postępowania A. P. złożył na rozprawie (k 54 akt sądowych) kserokopię części graficznej planu zagospodarowania obejmującego przedmiotową działkę twierdząc, że plan ten dotyczy przedmiotowej inwestycji. Także i ta okoliczność wymaga sprawdzenia, ponieważ z przedłożonego dokumentu wynika, że na przedmiotowym terenie planowana była zabudowa bliźniacza, jednakże planowany budynek na działce [..] nie przylega na całej długości do budynku istniejącego na działce [..]. Wobec braku zatwierdzonego projektu budowlanego należało w przedmiotowym postępowaniu posiłkowo sprawdzić, czy zatwierdzenie projektu przewidującego okna w ścianie na granicy z inna działką budowlana było możliwe w świetle obowiązujących wówczas przepisów, w tym zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. z 1966 r., nr 10, poz. 44 ze zm.). Organy prawidłowo dokonały takiej analizy dochodząc do przekonania, że niemożliwe jest, aby projekt przewidywał przedmiotowe otwory okienne, zarówno w poprzednim jak i aktualnym stanie prawnym. Jednakże w niniejszej sprawie ujawniły się nowe dowody, które wymagają analizy pod kątem wpływu na dotychczasowe ustalenia, uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Należy w tym miejscu wskazać, że w przedmiotowej sprawie organy obu instancji z duża starannością zabiegały o uzyskanie pełnego materiału dowodowego, o czym świadczy przebieg całego postępowania. Jednakże w przekonaniu Sądu wobec ich późnego ujawnienia sprawdzenia wymagają także wskazane wyżej dokumenty, których treść może mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Uwzględniając powyższe rozważania należy przyjąć, że zaskarżona decyzja została wydana bez przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego, co stanowiło naruszenie przytoczonych wyżej przepisów. Uchybienie to mające wpływ na wynik sprawy uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien uzupełnić postępowanie dowodowe o przeprowadzenie dowodu zarówno z dokumentów złożonych na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r., jak też ewentualnie pozwolenia na użytkowanie z dnia 14 listopada 1984 r., nr [..]. Dopiero po starannym zebraniu całego materiału dowodowego i wnikliwej jego ocenie organ odwoławczy będzie w stanie zweryfikować dotychczasowe ustalenia faktyczne mogące stać się podstawą oceny legalności istniejących w budynku mieszkalno – usługowym otworów okiennych.