II OSK 2058/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 256/16 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], znak [...]; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotów kosztów postępowania sądowego w całości. Wyrokiem z 16 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej jako "Spółka") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2015 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] maja 2015 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nałożył na Spółkę jako odbiorcę 30 994,12 Mg odpadów w postaci kwaśnych smół z przeróbki ropy naftowej, zmieszanych z wapnem i węglem, przywiezionych nielegalnie z Czech bez dokonania wymaganego zgłoszenia, karę pieniężną w wysokości 300 000 zł. Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji. Decyzją z [...] listopada 2015 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że kara pieniężna została nałożona na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. Nr 124, poz. 859 ze zm.). W trakcie przeprowadzonej przez organ I instancji kontroli w lutym 2011 r. ustalono, że Spółka była odbiorcą substancji przywiezionej z Czech występującej pod nazwą [...]. Organ odwoławczy wskazał, że kwaśne smoły, pochodzą z procesów rafinacji ropy naftowej, który miał miejsce podczas procesu produkcji paliw w rafinerii O., znajdującej się w pobliżu Ostrawy. Nie były produktem (celem procesu produkcyjnego), ale substancją powstałą w trakcie produkcji paliwa, dla której dotychczasowy właściciel nie znalazł dalszego zastosowania i pozbywał się przez składowanie w składowiskach odpadów niebezpiecznych (tzw. lagunach). Kwaśne smoły stanowiły więc pozostałości z procesów przemysłowych i wypełniały definicję odpadu, określoną art. 3 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm. – dalej jako "ustawa o odpadach z 2001 r."). W świetle aktualnie obowiązujących przepisów ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm. – dalej jako "ustawa o odpadach z 2012 r."), substancja o nazwie [...], również wypełnia definicję odpadu określoną w art. 3 ust 1 pkt 6 ustawy o odpadach z 2012 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że po zakończeniu działalności firmy O., w trakcie rekultywacji terenów, na których znajdowały się laguny, pozbywano się znajdujących się w nich odpadów w postaci kwaśnych smół przekazując je innym podmiotom w celu dokonania operacji odzysku. Firma B. CZ s.r.o, która stała się posiadaczem kwaśnych smół wydobytych ze składowisk odpadów (lagun), dokonała jedynie mechanicznego wymieszania kwaśnych smół z tlenkiem wapnia i miałem węglowym. W ocenie organu odwoławczego, operacji tej nie można określić jako produkcji paliwa, którego wynikiem jest produkt o nazwie [...]. Czynności wykonywane przez B. CZ s.r.o stanowiły tylko operację odzysku przejściowego R12 - wymianę odpadów w celu poddania któremukolwiek z działań oznaczonych symbolem R1 – R11. B. CZ s.r.o przygotowywała zatem odpady do dokonania ostatecznego ich odzysku przez spalenie w celu uzyskania energii. Tak przygotowane odpady nabyła od niej firma [...] a.s., która odsprzedała je następnie odbiorcy w Polsce. Jeżeli dalsze wykorzystanie odpadu wymaga dodatkowego procesu odzyskiwania, stanowi to dowód, że materiał jest odpadem do momentu zakończenia procesu - poddania go ostatecznemu odzyskowi (w danym przypadku - spaleniu w instalacji w celu uzyskania energii). Organ odwoławczy wskazał, że substancje ropopochodne, w tym kwaśne smoły, zawierają węglowodory posiadające właściwości toksyczne, rakotwórcze lub ekotoksyczne, szkodliwe zarówno dla ludzi jak i środowiska, wymienione w załączniku nr 4 do ustawy o odpadach z 2001 r., jako właściwości, które powodują, że odpady są niebezpieczne. Zastosowanie tlenku wapnia mogło doprowadzić do obniżenia zagrożenia ze strony tylko jednej ze wskazanych właściwości - kwaśnego charakteru odpadów. Nie wyeliminowało natomiast węglowodorów powodujących, że mieszanina kwaśnych smół, zmieszanych z tlenkiem wapnia i miałem węglowym, nadal stanowiła odpad niebezpieczny o charakterystyce kwalifikującej ją do kodu 05 01 07* Europejskiego Katalogu Odpadów oraz A 3190 z załącznika IV do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1013/2006 z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.Urz. UE L nr 190, str. 1). Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że sprowadzona substancja, określana mianem mieszanki paliwowej [...], jest odpadem. Sąd I instancji wyjaśnił, że przydatność określonej substancji (mieszaniny) dla konkretnych celów gospodarczych (także potwierdzona stosownymi atestami) samoistnie nie podważa zasadności jej kwalifikowania jako odpadu, w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o odpadach z 2001 r. Przepisy tej ustawy miały zastosowanie w sprawie z uwagi na termin zdarzenia (nielegalnego sprowadzenia odpadów). Bez znaczenia jest zatem dopuszczenie danej substancji jako paliwa na terenie Republiki Czeskiej lub uzyskanie dla niej określonych atestów. Sąd I instancji podkreślił, że do produkcji mieszaniny wykorzystano odpady (kwaśne smoły z przeróbki ropy naftowej) i nie jest to kwestionowane. Spór sprowadza się do tego, czy poddanie tego odpadu obróbce fizycznej polegającej na jego wymieszaniu w odpowiednich proporcjach z innymi substancjami (tlenkiem wapnia i miałem węglowym) bądź chemicznej (procesy w następstwie reakcji z tlenkiem wapnia) może być uznane za poddanie go pełnemu procesowi odzysku, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 9 ustawy o odpadach z 2001 r. Definitywne zakończenie tego rodzaju procesu musiałoby skutkować uznaniem, że powstały po operacji produkt finalny nie jest już odpadem. W ocenie Sądu I instancji, samo pomieszanie z innymi substancjami, w celu późniejszego spalenia, nie mogło prowadzić do odzyskania substancji czy materiałów ani energii. Nie stanowiło też finalnego wykorzystania odpadu, który miał być spalony (do tego służyło wytworzenie mieszanki paliwowej). Jednoczenie odpad przed samym zmieszaniem nie został poddany żadnemu procesowi, który zmieniłby jego właściwości. Zakończenie odzysku mogło nastąpić dopiero na etapie faktycznego wykorzystania przez uzyskanie energii ze spalenia. Sytuację, gdy odpady podawane są określonej obróbce, lecz nie tracą swojego charakteru, regulował art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o odpadach z 2001 r. Jednocześnie ustawa, w załączniku nr 5, wyróżniała "nazwane" operację odzysku (R-1 do 11) oraz "inne operacje" odzysku (R 14). Operacje wstępne, służące poddaniu odzyskowi w operacjach nazwanych, zostały z definicji określone mianem "wymiany odpadów" (operacja R 12). Przesądza to, że operacje prowadzące do poddania określonym procesom, w tym spalania, są traktowane, jako niekończące odzysku (wówczas dopiero powstałby produkt materialny, niebędący odpadem lub energia), ale stanowią o zmianach charakteru odpadu (zastosowanie pojęcia "wymiany odpadów"). Z tych przyczyn Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że sprowadzona substancja stanowiła odpad, pomimo, że była ona mieszanką odpadu z materiałami służącymi uszlachetnieniu paliwa lub ograniczeniu szkodliwości odpadu. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Spółki, że nie wyjaśniono prawidłowo, czy sprowadzona mieszanka paliwowa stanowiła odpad, między innymi przez ograniczone przebadanie próbek. Zdaniem Sądu I instancji, nie miało to znaczenia dla kwalifikacji substancji jako odpadu. Ponadto oględziny substancji świadczą o niestabilności chemicznej mieszaniny. Wynik badań prowadzą do wniosku, że przez domieszanie wapna wytwórcom substancji udało się dokonać neutralizacji zawartego w kwaśnych smołach kwasu siarkowego, o czym świadczy zmiana odczynu kwasowego na zasadowy. Nie doszło jednak do neutralizacji niebezpiecznej substancji ropopochodnej, o czym świadczą wyniki przeprowadzonych badań pobranych próbek, które wykazały obecność niebezpiecznych węglowodorów. Sąd I instancji podzielił również stanowisko, że Spółka była odbiorcą odpadów. Spółka jest wskazana w dokumentach przewozowych CMR jako odbiorca transportów substancji [...] i podczas postępowania nie była w stanie wskazać kontrahenta, któremu zamierzała przekazać substancję przywiezioną z Czech. Spółka odebrała odpady i przechowywała je na specjalnie w tym celu wynajętych terenach w Sosnowcu, Katowicach i Dąbrowie Górniczej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka. W pierwszej kolejności Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i stosowanie. Po pierwsze, art. 2 ust. 4 i art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w szczególności w związku z art. 765 i art. 770 § 1 k.c. oraz art. 9 ust. 1 "Konwencji o międzynarodowym przewozie towarów z dnia 19 maja 1956 r." (Dz.U. z 1962 r., Nr 49, poz. 238) i art. 1 ust. 1-3 rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH), utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniającego dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/WE (Dz.U. L 396, s. 1). Po drugie, art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach. Po trzecie, art. 10 ust. 1-4 ustawy o odpadach według tekstu jednolitego z 17 listopada 2016 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 1987) przez jego niezastosowanie i brak ustaleń, czy w przedmiotowym stanie faktycznym mamy do czynienia z produktem ubocznym. Po czwarte, art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przez niewyjaśnienie, czy na etapie produkcji towaru jego składniki były traktowane jako odpad. Ponadto nie wyjaśniono okoliczności sprawy pozwalających na niższy wymiar kary (miarkowanie), w szczególności co do ilości towaru oraz uwzględnienia, że część towaru została wywieziona z magazynów Spółki przez właściciela. Spółka wniosła o uchylenie wyroku w całości wraz z decyzjami organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto Spółka wniosła o zmianę wyroku w części dotyczącej wymiaru kary oraz o zwolnienie Spółki z kosztów procesu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma rozstrzygnięcie, czy substancja w postaci kwaśnych smół z przeróbki ropy naftowej, zmieszanych z wapnem i węglem, mogła zostać uznana za odpad, bo tylko w takim wypadku możliwe było nałożenie na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej w związku z międzynarodowym, nielegalnym przemieszczeniem. Kwestia ta była przedmiotem wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej jako "Trybunał") z 14 marca 2019 r. w sprawie C-399/17 ze skargi Komisji Europejskiej przeciwko Republice Czeskiej. Wyrok ten został wydany już po wydaniu zaskarżonego w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 16 listopada 2016 r. i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jego ustalenia muszą zostać uwzględnione w ramach oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Po drugie, w tej sprawie Sąd I instancji zaakceptował stanowisku organu, który wskazał między innymi, że w trakcie rekultywacji terenów, na których znajdowały się laguny, pozbywano się znajdujących się w nich odpadów w postaci kwaśnych smół przekazując je innym podmiotom w celu dokonania operacji odzysku. Posiadacz kwaśnych smół wydobytych ze składowisk odpadów (lagun), dokonał jedynie mechanicznego wymieszania kwaśnych smół z tlenkiem wapnia i miałem węglowym. W ocenie organu odwoławczego, operacji tej nie można określić jako produkcji paliwa, a czynności te stanowiły tylko operację odzysku przejściowego. Analogiczny argument podnosiła Komisja Europejska w swojej skardze do Trybunału. W związku z tym Trybunał stanął na stanowisku, zgodnie z którym okoliczność, że dana substancja powstała w wyniku przeprowadzenia procesu odzysku odpadów, stanowi tylko jeden z elementów, które należy wziąć pod uwagę przy określaniu, czy substancja ta w dalszym ciągu jest odpadem, ale nie pozwala sama w sobie na sformułowanie ostatecznego wniosku w tym względzie. Kwestia ta wymaga zatem dokładnego i jednoznacznego wyjaśnienia. Po trzecie, Sąd I instancji nie zakwestionował również stanowiska organu, w zakresie w jakim organ ten wskazywał, że substancje ropopochodne, w tym kwaśne smoły, zawierają węglowodory posiadające właściwości toksyczne, rakotwórcze lub ekotoksyczne, szkodliwe zarówno dla ludzi jak i środowiska. Argument ten był również przedmiotem rozważań Trybunału, który stwierdził, że prawo Unii Europejskiej nie wyklucza co do zasady tego, żeby odpad uznany za niebezpieczny mógł przestać być odpadem, jeśli określony proces powala uczynić go zdatnym do użytku bez stwarzania zagrożenia dla zdrowia człowieka i bez wyrządzania szkody środowisku, a ponadto jeżeli nie stwierdzono, że posiadacz tego przedmiotu pozbywa się go lub zamierza się go pozbyć. Jak bowiem wynika z definicji odpadów, dana substancja jest odpadem nie ze względu na swój charakter, ale ze względu na zamiar lub obowiązek usunięcia tej substancji przez jej posiadacza, a więc ze względu na wolę posiadacza lub ustawodawcy. Wynika stąd, że skład chemiczny danej substancji może co najwyżej stanowić wskazówkę co do tego, że ma ona charakter odpadu. Zagrożenia stwarzane przez daną substancję dla środowiska lub zdrowia ludzkiego nie mają decydującego wpływu na jej kwalifikację jako odpadu Oznacza to, że również ten argument nie został wystarczająco uzasadniony w kontekście tej sprawy. Po czwarte, powyższe oznacza, że na uwzględnienie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 ust. 4 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów stanowiącego definicję odbiorcy odpadów oraz art. 32 ust. 1 tejże ustawy, który pozwala nałożyć administracyjną karę pieniężną wyłącznie na odbiorcę odpadów. Doszło również do naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach z 2001 r. stanowiącego definicję odpadu. Ocena, czy przedmiotowa mieszanina jest odpadem, musi być przedmiotem ponownej oceny organów z uwzględnieniem stanowiska zaprezentowanego przez Trybunał w powołanym wyżej wyroku. Na obecnym etapie postępowania jednoznaczne przesądzenie, że przedmiotowa mieszanina była odpadem, a co za tym idzie, że Spółka była odbiorcą odpadów, było przedwczesne. Podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza w żadnej mierze o kwalifikacji prawnej mieszaniny [...], stwierdzając jednak, że ocena prawna organów, podzielona w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji, wymaga uzupełnienia ze szczególnym uwzględnieniem stanowiska zaprezentowanego przez Trybunał i argumentów podnoszonych w ramach zarzutów skargi kasacyjnej. Po piąte, przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie także odniesienie się przez Sąd I instancji do kwestii zastosowania podnoszonego w ramach zarzutów kasacyjnych art. 1 ust. 1-3 rozporządzenia (WE) nr 1907/2006. Trybunał podkreślił bowiem, że rejestracja danej substancji zgodnie z powołanym rozporządzeniem REACH ma znaczenie dla ustalenia, czy substancja ta przestała być odpadem. Kwestia ta musi zostać rozważona i oceniona przez właściwe w tej sprawie organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Po szóste, na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 Konwencji o umowie międzynarodowego przewozu drogowego towarów (CMR), błędnie powołana jako "Konwencja o międzynarodowym przewozie towarów z dnia 19 maja 1956 r." Przepisy tej Konwencji nie miały znaczenia dla uznania, że przedmiotowa mieszanina stanowiła odpad. Z art. 9 ust. 1 Konwencji wynika bowiem, że w braku przeciwnego dowodu list przewozowy stanowi dowód zawarcia umowy, warunków umowy oraz przyjęcia towaru przez przewoźnika. Natomiast w tej sprawie zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy mieszanina [...] wypełnia definicję odpadu z art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach. Z tej samej przyczyny na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 765 § 1 i art. 770 k.c., które odnoszą się do umowy komisu. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że Spółka jest wskazana w dokumentach przewozowych CMR jako odbiorca transportów substancji [...] i w przebiegu postępowania nie była w stanie wskazać kontrahenta, któremu zamierzała przekazać substancję przywiezioną z Czech. Po siódme, nieuzasadniony był również zarzut dotyczący naruszenia art. 10 pkt 1-4 ustawy o odpadach z 2012 r. (błędnie powołanego jako art. 10 ust. 1-4). Ocena, czy w sprawie doszło do międzynarodowego przemieszczenia odpadów musi bowiem zostać przeprowadzona z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego z daty przemieszczenia, na co zwracał również uwagę Trybunał w powołanym wyżej wyroku. Po ósme, zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie podlegały ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem Spółka nie powołała żadnych przepisów proceduralnych, które w jej ocenie zostały naruszone przez Sąd I instancji lub właściwe w tej sprawie organy administracji. Z tych względów i na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.