I OSK 1364/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Piotr Polak, po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1416/16 w sprawie ze skargi P. Z. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy częściowego umorzenia kredytu studenckiego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. odstępuje od zasądzenia od P. Z. na rzecz Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1416/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.Z. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy częściowego umorzenia kredytu studenckiego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 3 września 2015 r. P.Z. (dalej wnioskodawca bądź skarżący) zwrócił się do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej Minister) o częściowe umorzenie kredytu studenckiego, który został mu przyznany na podstawie umowy zawartej w dniu [...] marca 2012 r. z Bankiem "A" S.A., na podstawie ustawy z dnia 17 lipca 1998 r. o pożyczkach i kredytach studenckich (Dz. U. z 2014 r., poz. 1026 ze zm., dalej upks). Wniosek negatywnie zaopiniowała Komisja ds. Pożyczek i Kredytów Studenckich uchwałą z [...] kwietnia 2016 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] grudnia 2015 r.) [na podstawie § 17 ust. 11 i 12 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i kryteriów udzielania, spłacania oraz umarzania kredytów i pożyczek studenckich (Dz. U. z 2014 r., poz. 688 ze zm.)], odmówił [częściowego] umorzenia kredytu studenckiego udzielonego P.Z. przez Bank "A" S.A. [...] Oddział w [...], na podstawie umowy nr [...], zawartej dnia [...] marca 2012 r. [k. 55-56 akt administracyjnych]. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2016 r.) Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2015 r. Minister wskazał § 17 ust. 11 i 12 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego [z dnia 18 maja 2010 r.] w sprawie szczegółowych zasad, trybu i kryteriów udzielania, spłacania oraz umarzania kredytów i pożyczek studenckich [Dz. U. z 2016 r., poz. 1, dalej rozporządzenie] i dokonał subsumcji treści tych przepisów ze zgromadzonym materiałem faktycznym w sprawie. Na tej podstawie uznał, że wnioskodawca nie udowodnił trudnej sytuacji życiowej. Przedstawione przy wniosku dokumenty potwierdzały, że wnioskodawca jest osobą zatrudnioną na podstawie umowy o pracę i uzyskuje z tego tytułu dochody. Analizując przesłane dokumenty Komisja nie dopatrzyła się zdarzeń losowych, które w znaczny sposób wpływałyby na ograniczenie wnioskodawcy możliwości spłaty kredytu. W ocenie Komisji, kontynuowanie przez wnioskodawcę nauki na aplikacji adwokackiej jest wynikiem świadomie podjętej decyzji i nie jest zdarzeniem losowym w rozumieniu przepisów rozporządzenia, dotyczących pożyczek i kredytów studenckich. Komisja stwierdziła, że wnioskodawca nie udokumentował trudnej sytuacji materialnej, w tym spełniania przesłanek uzasadniających korzystanie ze świadczeń z systemu pomocy społecznej. Zgodnie z § 17 ust. 13 rozporządzenia, wymogiem formalnym do uznania trudnej sytuacji materialnej jest udowodnienie przez wnioskodawcę korzystania ze świadczeń z systemu pomocy społecznej lub przedstawienie zaświadczenia właściwego ośrodka pomocy społecznej potwierdzającego spełnianie kryteriów do otrzymania tej pomocy. W przekazanym przez stronę materiale dowodowym brak potwierdzenia wspomnianych uprawnień do otrzymywania świadczeń przez wnioskodawcę. Odnosząc się do przedstawionej przez wnioskodawcę sytuacji materialnej, Komisja ponownie wskazała, że konieczność ponoszenia dodatkowych kosztów nauki na aplikacji adwokackiej nie jest zdarzeniem losowym i nie stanowi podstawy częściowego umorzenia kredytu studenckiego. Zdaniem Komisji, wnioskodawca nie udowodnił zmiany sytuacji życiowej, w szczególności jej pogorszenia od momentu wydania decyzji przez Ministra, tj. od dnia [...] grudnia 2015 r. Komisja stwierdziła, że częściowe umorzenie kredytu studenckiego nie jest jedyną możliwością pomocy w spłacie kredytu studenckiego. Bank zawiesza spłatę kapitału kredytu wraz z odsetkami na wniosek kredytobiorcy, jeżeli znalazł się on w trudnej sytuacji materialnej spowodowanej utratą stałego źródła dochodu lub przypadkiem losowym uniemożliwiającym spłatę pożyczki lub kredytu (§ 16 ust. 1 rozporządzenia). Spłata kredytu studenckiego winna być kwestią priorytetową dla wnioskodawcy, gdyż podpisując umowę o kredyt z bankiem zobowiązał się do zwrotu kwoty wykorzystanego kredytu na warunkach określonych w umowie. Jeżeli wnioskodawca nie ma możliwości spłaty zobowiązania, obowiązek przechodzi na osoby poręczające kredyt lub instytucje zabezpieczające spłatę kredytu. Dnia 27 kwietnia 2016 r. poinformowano pisemnie wnioskodawcę, że zgodnie z art. 10 § 1 kpa ma prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wnioskodawca nie skorzystał z możliwości wzięcia udziału w postępowaniu na podstawie wymienionego przepisu prawa, dlatego też organ dochował wymaganej prawem procedury w rozpatrywaniu tej spawy [k. 72-73 akt administracyjnych]. P.Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] maja 2016 r., której zarzucił naruszenie: 1. art. 10 ust. 2 ustawy o pożyczkach i kredytach studenckich, przez odmowę umorzenia kredytu studenckiego z uwagi na fakt, że skarżący, będący w trudnej sytuacji materialnej, nie korzysta ze wsparcia ośrodka pomocy społecznej, podczas gdy skarżący wykazał swoją trudną sytuację materialną a żaden przepis tej ustawy nie wymaga, by dodatkowo podmiot ubiegający się o zwolnienie musiał korzystać z pomocy społecznej; 2. art. 9 ust. 2 upks, przez odmowę umorzenia kredytu studenckiego, w sytuacji gdy wysokość miesięcznej raty kredytu przekracza niemal dwukrotnie wysokość osiąganego przez skarżącego wynagrodzenia, podczas gdy wysokość raty kredytu nie może przekraczać jedynie 20% wynagrodzenia kredytobiorcy (a zatem w niniejszej sprawie próg ten przekroczony został ośmiokrotnie); 3. art. 6 kpa w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 upks, przez bezzasadne przyjęcie, że przesłanką umorzenia kredytu studenckiego miałoby być wykazanie bezskuteczności egzekucji kredytu od poręczyciela kredytu lub instytucji zabezpieczających jego spłatę, podczas gdy prawu nieznana jest taka przesłanka, a zaakceptowanie takiego stanowiska prowadziłoby do przyjęcia, że kredyt studencki w zasadzie nigdy nie może zostać umorzony, a zatem że regulacja art. 10 upks jest martwa; 4. art. 10 upks, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pozytywna decyzja o umorzeniu kredytu może zostać wydana wyłącznie w sytuacji, gdy podmiot ubiegający się o taką pomoc znajdzie się w trudnej sytuacji materialnej wskutek utraty stałego źródła dochodu lub innego przypadku losowego, podczas gdy ustawa nie rozróżnia przyczyn, z powodu których wnioskujący o umorzenie kredytu znajduje się w trudnej sytuacji materialnej; 5. art. 8 kpa, przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania skarżącego do władzy publicznej, wskutek różnicowania sytuacji skarżącego (czyli osoby znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, która nie korzysta jednak z pomocy opieki społecznej) od osób korzystających z pomocy społecznej (którzy będąc w trudnej sytuacji materialnej korzystają z pomocy opieki społecznej), podczas gdy umorzenie kredytu studenckiego winno być zależne od faktycznej sytuacji materialnej podmiotu, a nie od tego, czy będąc w trudnej sytuacji korzysta on z pomocy społecznej, czy też nie (wszak osoba korzystająca i niekorzystająca z pomocy społecznej, będąc w trudnej sytuacji materialnej, znajdują się w tej samej sytuacji), podczas gdy sytuacja prawna podmiotów znajdujących się w bardzo podobnej sytuacji nie powinna być różnicowana; 6. art. 107 § 1 i 3 kpa, przez wadliwe uzasadnienie faktyczne decyzji (wskutek niewskazania przez organ faktów, które uznał on za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej) i wadliwe uzasadnienie prawne decyzji (wskutek pominięcia przy wyjaśnianiu podstawy prawnej zaskarżonej decyzji przepisów ustawy, a oparciu się wyłącznie na przytoczeniu przepisów rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 18 maja 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i kryteriów udzielania, spłacania oraz umarzania kredytów i pożyczek studenckich, podczas gdy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy dotyczący zarobków i wydatków skarżącego (w szczególności umowa o pracę, wyciągi z konta, bilety imienne skarżącego) wykazują złą sytuację materialną skarżącego, zaś obowiązkiem organu była ocena zebranego materiału; a nadto organ miał obowiązek kompleksowego wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji; 7. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa, przez: a. ograniczenie postępowania dowodowego do ustalenia, że skarżący nie korzysta ze wsparcia ośrodka pomocy społecznej, podczas gdy organ winien był ustalić czy trudna sytuacja skarżącego uzasadnia przyznanie mu pomocy w formie umorzenia kredytu studenckiego, niezależnie od tego, czy korzysta on z pomocy społecznej; b. pominięcie przy ustalaniu sytuacji materialnej skarżącego faktu, że z uwagi na przepisy korporacyjne nie może on podjąć innego zatrudnienia, w większym wymiarze czasu pracy, podczas gdy okoliczności te świadczą o trudnej sytuacji materialnej skarżącego; c. nieustalenie, że obecnie rata kredytu wynosi 160% wynagrodzenia skarżącego, a dodatkowo inne konieczne (podstawowe) wydatki skarżącego znacznie przekraczają jego możliwości zarobkowe, a co za tym idzie nie jest on w stanie spłacać swojego zobowiązania, podczas gdy organ winien był dokładnie ustalić sytuację materialną skarżącego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący nadmienił, że jako aplikant adwokacki obowiązany jest obecnie do uiszczania kwoty 500,00 zł miesięcznie na rzecz Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] tytułem czesnego i składki korporacyjnej (obowiązek ten wynika z art. 76b Prawa o adwokaturze; wysokość składki wynika z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 5 września 2013 r. w sprawie wysokości opłaty rocznej za aplikację adwokacką). Co przy tym istotne, opóźnienia w płatnościach są deliktem korporacyjnym, za który grozi nawet usuniecie z zawodu (§ 5 ust. 1 lit. h, § 30 regulaminu odbywania aplikacji adwokackiej). Patronem wnioskodawcy jest adwokat A.Z., u którego w 2014 r. wnioskodawca odbywał staż zorganizowany przez Powiatowy Urząd Pracy w [...], za wynagrodzeniem (stypendium) w wysokości 988,40 zł miesięcznie. Po zakończonym stażu pracodawca nie zdecydował się na zatrudnienie skarżącego na podstawie umowy o pracę. Obecnie za możliwość uczenia się zawodu, korzystając z wiedzy patrona, skarżący nie otrzymuje żadnego wynagrodzenia. Od 15 stycznia 2015 r., po uzyskaniu obligatoryjnej, uprzedniej zgody Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] i patrona, skarżący rozpoczął dodatkowo pracę w kancelarii adwokackiej [...], w wymiarze 1/8 etatu, za wynagrodzeniem w kwocie 188,76 zł miesięcznie (obecnie wynagrodzenie wynosi 199,54 zł miesięcznie). W chwili obecnej jest to jedyne źródło utrzymania skarżącego, bowiem pozostały czas w tygodniu poświęca on na współpracę z patronem. Zasadą jest, że aplikant nie może odbywać aplikacji adwokackiej poza kancelarią patrona, co przejawia się w szczególności w zakazie podejmowania zatrudnienia bez zgody patrona i właściwej ORA. Do wyjątków należą sytuacje, w których aplikant może zarobkować u innego niż patron pracodawcy. Nigdy wymiar takiego etatu nie może przekroczyć niewielkiej części. Jest tak z uwagi na bezwzględnie obowiązujące przepisy korporacyjne (np.: art. 76 ust. 4 Prawa o adwokaturze; § 13 regulaminu odbywania aplikacji adwokackiej) uniemożliwiające mu w praktyce wykonywanie innego zatrudnienia, poza pracą naukowo-dydaktyczną. Obecnie skarżący pracując na przeszło cały etat (1/8 etatu w kancelarii [...]; pozostały czas w ciągu dnia współpraca w kancelarii patrona, a także obowiązkowe, cotygodniowe zajęcia organizowane w ramach aplikacji adwokackiej) skarżący otrzymuje łączne wynagrodzenie w kwocie 199,54 zł miesięcznie, natomiast koszty ponoszone tylko i wyłącznie na rzecz ORA w [...] wynoszą 500,00 zł miesięcznie. Zestawienie tylko tych dwu kwot obrazuje, że w miesięcznym budżecie wnioskodawcy brakuje nie mniej niż 300,00 zł. Do stałych, miesięcznych, a zarazem koniecznych kosztów miesięcznego utrzymania skarżącego zalicza się m.in.: koszty pomocy dydaktycznych (w 2015 r. - by rzetelnie przygotować się kolokwium na zakończenie II roku aplikacji - skarżący przeznaczył ok. 400 zł na książki i kodeksy); koszty dojazdów z miejsca zamieszkania do kancelarii patrona (z uwagi na brak środków, na samodzielne utrzymanie się skarżący mieszka obecnie z mamą i dwoma braćmi, w miejscowości oddalonej o ok. 40 km od kancelarii - miesięczny koszt dojazdu wynosi obecnie 160 zł); koszty ponoszone na komunikację miejską w [...] (46 zł miesięcznie); koszty: jedzenia, ubrań, środków czystości i innych rzeczy podstawowej potrzeby (ok. 1.000,00 zł miesięcznie). Skarżącemu w utrzymaniu pomaga obecnie brat (drugi z braci jest studentem i pozostaje na utrzymaniu matki). Dzięki uprzejmości mamy w dalszym ciągu nie musi on partycypować w kosztach utrzymania domu. Bez finansowego wsparcia rodziny skarżący nie byłby w stanie kontynuować nauki. Dnia 13 stycznia 2014 r. (dwa tygodnie po rozpoczęciu przez skarżącego aplikacji adwokackiej) zmarł ojciec skarżącego - [...]. Mimo, że był on rozwiedziony z matką skarżącego, to jego wsparcie finansowe w postaci alimentów pomagało zaspokoić chociaż część podstawowych potrzeb. W spadku po nim - prócz udziałów w nierentownej nieruchomości rolnej (z której dzierżawy, wspólnie z dwoma braćmi, skarżący uzyskuje ok. 1.800,00 zł rocznie, tj. ok. 50 zł miesięcznie na osobę) - skarżący odziedziczył dług wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w kwocie ok. 1.000,00 zł, który do chwili obecnej nie został spłacony. W czasie trwania niniejszego postępowania zmarł dziadek skarżącego - [...], który ze środków uzyskiwanych z prowadzonej przez siebie działalności wspierał finansowo skarżącego. W ocenie skarżącego, nie sposób zaakceptować stanowiska organu, wedle którego z uwagi na świadomy wybór drogi życiowej (tj. podjęcie dalszej edukacji w ramach aplikacji adwokackiej) skarżący miałby zostać pozbawiony prawa do skorzystania z umorzenia zaciągniętego kiedyś kredytu studenckiego. Trudno zgodzić się z poglądem, że pomoc taką otrzymać mogą osoby, które zamiast inwestować w swój rozwój postanowiły po skończonych studiach korzystać z pomocy społecznej. Brak jest jakichkolwiek powodów, by takie osoby faworyzować, a skarżącego deprecjonować. Nie sposób stwierdzić, że winę za swoją obecną sytuację materialną ponosi skarżący - trzeba bowiem mieć na uwadze, że związany jest on bezwzględnie go obowiązującymi przepisami Prawa o adwokaturze i innych aktów korporacyjnych, które w zasadzie uniemożliwiają mu podjęcie jakiegokolwiek innego, może bardziej rentownego zatrudnienia. W swojej analizie organ pominął treść art. 9 ust. 2 i art. 10 ust. 2 upks, przez pryzmat którego oceniać należało trudną sytuację życiową skarżącego. Gdyby chcieć twierdzić, że dochód wnioskodawcy winien być liczony w oderwaniu od ponoszonych przez niego uzasadnionych i elementarnych kosztów egzystencji, to i tak w niniejszej sprawie rata spłaty kredytu nie mogłaby wykroczyć ponad 37,75 zł. Obecnie rata wynosi bez mała dziesięciokrotność tej sumy. W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c orzekł jak w sentencji wyroku. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że skarga jest w całości zasadna. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały oparte na treści § 17 ust. 11 i 12 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i kryteriów udzielania, spłacania oraz umarzania kredytów i pożyczek studenckich (Dz. U. z 2016 r., poz. 1) i dokonanej przez organ subsumcji stanu faktycznego sprawy z powyższymi przepisami. W taki sposób wydana decyzja (zgodna z treścią § 17 ust. 11 i 12 rozporządzenia) pozostaje w sprzeczności z art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 17 lipca 1998 r. o pożyczkach i kredytach studenckich (Dz. U. z 2014 r., poz. 1026 ze zm.), w takim stopniu, w jakim wyżej wskazane przepisy rozporządzenia stanowią wadliwą implementację norm ustawowych. W rezultacie tego istotnego uchybienia, Minister nie rozważył materiału sprawy pod kątem art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 1 pkt 1 i [ust. 2] pkt 6 upks, co trafnie wywiódł skarżący w poszczególnych zarzutach skargi. Dlatego niezgodne z przepisami ustawy obie decyzje organu muszą zostać uchylone. Kredyt studencki oraz pożyczka studencka, w takim zakresie jak to uregulowano w przepisach ustawy o pożyczkach i kredytach studenckich, nie są produktami bankowymi. Są to formy pomocy finansowej dla studiujących, szeroko rozpowszechnione w różnych państwach. Uregulowane w tej ustawie owe instytucje, mieszczą się w szeroko pojmowanym pojęciu instytucji z zakresu pomocy społecznej, jakkolwiek sprawy te nie są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych czy sprawami dotyczącymi chorób zawodowych, świadczeń leczniczych i świadczeń rehabilitacyjnych. Na taki charakter natury socjalnej ustawy o pożyczkach i kredytach studenckich, zwłaszcza w zakresie jej przepisów dotyczących umarzania pożyczek i kredytów studenckich, zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z 17.11.2016 r. I OZ 1320/16, wskazując że "Umorzenie pożyczki czy kredytu studenckiego z uwagi na trudną sytuację życiową pożyczkobiorcy lub kredytobiorcy lub trwałą utratę przez niego zdolności do spłaty zobowiązań stanowi w istocie udzielenie pomocy i ochrony społecznej temu kredytobiorcy". Z art. 10 upks wynika możliwość umorzenia pożyczki studenckiej albo kredytu studenckiego w całości albo w części, przy czym w ust. 2 tego przepisu ustawodawca wskazał, że podstawą umorzenia pożyczek studenckich i kredytów studenckich są w szczególności: 1) trudna sytuacja życiowa pożyczkobiorcy lub kredytobiorcy; 2) trwała utrata zdolności do spłaty zobowiązań; 3) brak prawnych możliwości dochodzenia roszczeń; 4) dobre wyniki ukończenia studiów; 5) śmierć kredytobiorcy. Zatem ustawodawca dopuszcza inne, niż pięć wyżej wskazanych przesłanek, które mogą stanowić podstawę do umorzenia pożyczki studenckiej albo kredytu studenckiego w całości albo w części. Zastosowanie zwrotu "w szczególności" stanowi o otwartym zakresie przedmiotowym sytuacji warunkujących umorzenie. Także rozumienie tego przepisu winno być ukierunkowane na wykładnię rozszerzającą. W art. 15 ust. 1 upks ustawodawca przyznał ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych prawo do określenia, w drodze rozporządzenia szczegółowych spraw związanych z wykonaniem ustawy. W art. 15 ust. 2 nakazał, by rozporządzenie to w szczególności uwzględniło określone zagadnienia, wśród których w pkt 6 ustawodawca wskazał - "podstawy umarzania całości lub części kredytu studenckiego lub pożyczki studenckiej za ukończenie studiów z dobrym wynikiem, a także wynikające z trudnej sytuacji życiowej absolwenta, z trwałej niezdolności do pracy lub braku prawnych możliwości dochodzenia roszczeń". W art. 15 ust. 2 pkt 6 upks wyraźnie, jako odrębne przesłanki do umorzenia, które powinien rozwinąć w rozporządzeniu minister, ustawodawca wskazał: trudną sytuację życiową absolwenta; trwałą niezdolności do pracy; brak prawnych możliwości dochodzenia roszczeń. Są to trzy pierwsze przesłanki z przesłanek wskazanych otwartym katalogu zawartym w art. 10 ust. 2 upks i podlegającym wykładni rozszerzającej. W art. 9 ust. 2 ustawodawca zawarł procentowe ograniczenia wysokości spłacanego przez absolwenta kredytu czy pożyczki w stosunku do jego miesięcznego dochodu. Do tego przepisu organ w ogóle się nie odniósł. W rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i kryteriów udzielania, spłacania oraz umarzania kredytów i pożyczek studenckich (Dz. U. z 2016 r., poz. 1) wykonanie delegacji ustawowej w powyższym zakresie stanowią przepisy zawarte w § 17 ust. 6 i 7 oraz ust.11, 12 i 13. Brzmią one następująco: 6. Pożyczka lub kredyt, na wniosek kredytobiorcy znajdującego się w trudnej sytuacji życiowej, mogą być umorzone w całości w przypadku trwałej utraty zdolności do spłaty zobowiązań, jeśli kredytobiorca udokumentuje trwałą niezdolność do pracy i trudną sytuację materialną. Wniosek zawiera oświadczenie wnioskodawcy o zgodzie na gromadzenie i przechowywanie jego danych osobowych, zawartych w orzeczeniu, o którym mowa w ust. 7. 7. Podstawą umorzenia, o którym mowa w ust. 6, jest orzeczenie wydane na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, z późn. zm.) lub ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1440, z późn. zm.). 11. Pożyczka lub kredyt, na wniosek kredytobiorcy, mogą być umorzone częściowo w przypadku trudnej sytuacji życiowej kredytobiorcy. 12. Umorzeń, o których mowa w ust. 6 i 11, dokonuje minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego po zasięgnięciu opinii Komisji do Spraw Pożyczek i Kredytów Studenckich. 13. Przez trudną sytuację życiową, o której mowa w ust. 6 i 11, rozumie się udokumentowaną przez ośrodek pomocy społecznej sytuację kredytobiorcy i członków jego rodziny, w której spełnione są przesłanki uzasadniające korzystanie ze świadczeń z systemu pomocy społecznej, albo trudną sytuację materialną wynikającą z przypadku losowego powodującego długotrwałą utratę zdolności do spłaty zobowiązań, w szczególności: choroby kredytobiorcy lub członka jego rodziny, konieczności sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, szkody spowodowanej przez pożar, powódź lub inną katastrofę. Z analizy powyższych przepisów rozporządzenia wynika nieprawidłowa implementacja dokonana przez Ministra art. 10 ust. 2 pkt 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 upks. W § 17 "ust. 1 pkt" [winno być "ust."] 6 umorzenie pożyczki lub kredytu z uwagi na "trudną sytuację życiową" ograniczono do: trwałej utraty zdolności do spłaty zobowiązań, jeśli kredytobiorca udokumentuje trwałą niezdolność do pracy i trudną sytuację materialną. W § 17 "ust. 1 pkt" [winno być "ust."] 13 "trudną sytuację życiową" zdefiniowano jako: udokumentowaną przez ośrodek pomocy społecznej sytuację kredytobiorcy i członków jego rodziny, w której spełnione są przesłanki uzasadniające korzystanie ze świadczeń z systemu pomocy społecznej, albo wynikającą z przypadku losowego powodującego długotrwałą utratę zdolności do spłaty zobowiązań, w szczególności: choroby kredytobiorcy lub członka jego rodziny, konieczności sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, szkody spowodowanej przez pożar, powódź lub inną katastrofę. Ustawodawca dokonał w art. 10 ust. 2 wyróżnienia przykładowych pięciu przyczyn stanowiących podstawę do umorzenia absolwentowi kredytu studenckiego lub pożyczki studenckiej. Osobną przyczynę umorzenia stanowi każda z nich. Nadto w art. 15 ust. 2 pkt 6 katalog ten ustawodawca wspomógł pojęciem "trwałej niezdolności do pracy". Tymczasem w regulacji zawartej w § 17 "ust. 1 pkt" [winno być "ust."] 6 rozporządzenia Minister pojęcie "trudna sytuacja życiowa" - stanowiące ustawowo samodzielną i odrębną przesłankę do umorzenia kredytu albo pożyczki, definiuje za pomocą innej, także samodzielnej i odrębnej przesłanki - "trwałej utraty zdolności do spłaty zobowiązań, udokumentowanej trwałą niezdolnością do pracy i trudną sytuacją materialną". Zauważyć należy, że pojęcie "trwała utrata zdolności do spłaty zobowiązań" (art. 10 ust. 2 pkt 2) oraz "trwała niezdolność do pracy" (art. 15 ust. "1" [winno być "2"] pkt 6) to całkowicie inne, odrębne pojęcia. Za pomocą tych pojęć nie można definiować innej odrębnej przesłanki "trudna sytuacja życiowa", zawartej w art. 10 ust. 2 pkt 1 upks, bowiem są to całkowicie inne ustawowe przesłanki, warunkujące umorzenie pożyczki studenckiej lub kredytu studenckiego. Ustawodawca używa pojęcia "trudna sytuacja życiowa" a nie pojęcia "trwała trudna sytuacja życiowa" - do czego w istocie sprowadza się definicja zawarta w rozporządzeniu np. przez odwołanie się w tym zakresie do "trwałej utraty zdolności do spłaty zobowiązań" albo "trwałej niezdolność do pracy". Także do definiowania pojęcia "trudna sytuacja życiowa" - § 17 "ust. 1 pkt" [winno być "ust."] 13 - w rozporządzeniu z 18 maja 2010 r. i w zaskarżonej decyzji Minister używa nieuzasadnionego odniesienia do potrzeby udokumentowania uzyskiwania pomocy z ośrodka pomocy społecznej, co stanowi, niezgodne z ustawą zawężenie pojęcia "trudna sytuacja życiowa". Definicja ustawowa tego pojęcia nie odnosi go do stanów objętych przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), a gdyby miało tak być - ustawodawca do tej ustawy odniósłby się w art. 10 wprost - czego jednak nie uczynił. W tym przepisie rozporządzenia także wprowadza kolejne zawężenie powyższej przesłanki ustawowej "trudna sytuacja życiowa", przez zastosowanie sformułowania dodatkowego: "długotrwała utrata zdolności do spłaty zobowiązań", gdy ustawowa definicja pojęcia "trudna sytuacja życiowa" nie odnosi się w ogóle do czasu trwania tej sytuacji. Można dyskutować, czy zawarte w ustawie założenie, że po dwu latach od ukończenia studiów, absolwent będzie posiadał zdolność do spłaty pożyczki studenckiej albo kredytu studenckiego oraz czy ograniczenie procentowe wysokości spłat w stosunku do dochodów absolwenta jest właściwe (art. 9 upks), jednakże to zagadnienie wymyka się spod oceny sądu administracyjnego, związanego treścią przepisów ustawy. Ocena rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 18 maja 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i kryteriów udzielania, spłacania oraz umarzania kredytów i pożyczek studenckich, dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ograniczona jest jedynie do przedmiotu niniejszej sprawy, w kontekście rozstrzygnięcia organu i zawartej w zaskarżonej decyzji argumentacji, opierającej się jedynie na wskazanych przepisach rozporządzenia. Istotne jest tu jednak to, że instytucje pomocowe dla studenta, przewidziane w omawianej ustawie to nie produkty bankowe, ale rodzaj pomocy społecznej - inwestowanie w przyszłe pokolenie. Dlatego takie założenie, wynikające z celu ustawy, musi również przekładać się na bardziej łagodne zasady umarzania kredytów studenckich czy pożyczek studenckich, niż te, które wynikałyby z zasad egzekucyjnych zawartych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego czy przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, do których odnosiłyby się zapisy umów o kredyt albo pożyczkę dla typowych rynkowych produktów bankowych. Inaczej niż w typowych produktach bankowych - gdy zdolność zobowiązanego do spłaty zobowiązania z tytułu kredytu albo pożyczki określa się w chwili zawierania stosownych umów - odnośnie pożyczki studenckiej czy kredytu studenckiego, w chwili zawarcia umowy o kredyt studencki albo pożyczkę studencką takiej zdolności nikt nie bada. Jedynie zakłada się a priori istnienie takiej zdolności po dwu latach od ukończenia studiów (art. 9 ust. 1 i 2 upks). Dlatego powyższe społeczne i celowościowe okoliczności winny mieć znaczenie przy wykonywaniu zawartej w art. 15 ust. 1 upks delegacji do wydania rozporządzenia i wykładni pojęcia "trudna sytuacja życiowa". Zawarte w ustawie instytucje prawne - jak istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pojęcie "trudna sytuacja życiowa" - które mają zostać następnie rozwinięte w przepisach wykonawczych, muszą być przez podmiot wykonujący delegację ustawową bezwzględnie respektowane. Nieuprawniona i wychodząca poza określenia obwarowane poszczególnymi przepisami ustawy o pożyczkach i kredytach studenckich jest taka implementacja tych przepisów w rozporządzeniu, która zawęża ustawowe pojęcia albo łączy kilka pojęć ustawowych w jedno. Sąd I instancji podkreślił otwarty katalog przesłanek zawartych w art. 10 ust. 2, wskazujący na potrzebę stosowania wykładni rozszerzającej te pojęcia a nie zawężającej. Dlatego, ponownie analizując niniejszą sprawę, organ winien odnieść się wprost do przepisów ustawy i na podstawie tych przepisów dokonywać subsumcji zgromadzonego w sprawie materiału faktycznego. W szczególności, bacząc na przedstawiony przez skarżącego we wniosku oraz dalszych jego pismach stan faktyczny sprawy, organ winien wszechstronnie rozważyć czy sytuacja wskazana przez skarżącego to sytuacja odpowiadająca zawartemu w art. 10 ust. 2 pkt 1 pojęciu "trudna sytuacja życiowa kredytobiorcy". Wydana w takiej sprawie decyzja będzie decyzją uznaniową, która winna dokładnie odnieść się do wszechstronnie i wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego i wyjaśnić przyczyny rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną wywiódł Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, reprezentowany przez r. pr. D.K., zaskarżając wyrok II SA/Wa 1416/16 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: a. prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 1 pkt 1 i pkt 6 ustawy z dnia 17 lipca 1998 r. o pożyczkach i kredytach studenckich (Dz. U. z 2014 r., poz. 1026 ze zm.) oraz § 17 ust. 11 i 12 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i kryteriów udzielania, spłacania oraz umarzania kredytów i pożyczek studenckich (Dz. U. z 2016 r., poz. 1) przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w uznaniu, że organ odwoławczy w sposób niewłaściwy dokonał subsumcji stanu faktycznego sprawy, czym doprowadził w swoim rozstrzygnięciu do sprzeczności z przepisami ww. ustawy, w takim stopniu, w jakim wskazane przepisy ww. rozporządzenia stanowią wadliwą implementację norm ustawowych; b. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa oraz w związku z art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 1 pkt 1 i pkt 6 ustawy z dnia 17 lipca 1998 r. o pożyczkach i kredytach studenckich oraz § 17 ust. 11 i 12 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i kryteriów udzielania, spłacania oraz umarzania kredytów i pożyczek studenckich, przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji przejawiające się w uznaniu, że organ odwoławczy wadliwie uzasadnił swą decyzję wskutek niewskazania faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wadliwie uzasadnił od strony prawnej swoje rozstrzygnięcie, przez pominięcie przy wyjaśnieniu podstawy prawnej zaskarżonej decyzji przepisów ustawy, a oparciu się wyłącznie na przytoczeniu przepisów rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad, trybu i kryteriów udzielenia, spłacania oraz umarzania kredytów i pożyczek studenckich. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie od "skarżącej" na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego; rozpoznanie skargi kasacyjne na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P.Z. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ppsa okazał się nieusprawiedliwiony, bowiem Sąd I instancji przepisu tego nie stosował (nie stwierdził nieważności decyzji w całości lub w części) ani nie miał obowiązku go stosować. Jeżeli zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub c bądź też art. 151 ppsa) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej (cz. III p. 4 uzasadnienia uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, s. 38-39). Mimo, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał normy odniesienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa), zarzut ten nadawał się do rozpoznania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (s. 14 zd. ostatnie) wynika, że "na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c [ppsa] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku, przy czym Sąd I instancji nie wskazał żadnych norm dopełnienia (norm wynikających z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej; uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23). Ponieważ autor skargi kasacyjnej wskazał jako wzorce kontroli art. 107 § 1 i 3 kpa (s. 2 lit. b skargi kasacyjnej), nie ulega wątpliwości, że wzorcami kontroli w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa) są: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr "153, poz. 1269" [winno być "z 2016 r., poz. 1066"] ze zm., dalej pusa) w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa. W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 174 ppsa stauuje dwie odrębne podstawy wniesienia skargi kasacyjnej. Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r., GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 736, nb 5, 6). Zatem zarzut b), jako mieszczący się w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, nie mógł obejmować jako wzorców kontroli "w związku z art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 1 pkt 1 i pkt 6 ustawy z dnia 17 lipca 1998 r. o pożyczkach i kredytach studenckich oraz § 17 ust. 11 i 12 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i kryteriów udzielania, spłacania oraz umarzania kredytów i pożyczek studenckich", jako mieszczących się w ramach pierwszej (art. 174 pkt 1 ppsa) podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do tych wzorców kontroli, jako że zostały one wskazane jednocześnie w zarzucie a), w dalszej części uzasadnienia. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa, okazał się zasadny. Koniecznym składnikiem decyzji administracyjnej (w dacie wydania decyzji z [...] grudnia 2015 r. - art. 107 § 1 kpa w brzmieniu jednolitego tekstu Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., jak i w dacie wydania decyzji z [...] maja 2016 r. - w brzmieniu jednolitego tekstu Dz. U. z 2016 r., poz. 23), było w szczególności: powołanie podstawy prawnej, uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 kpa). Sąd I instancji nie wskazał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, naruszają w tym zakresie art. 107 § 1 i 3 kpa. Przede wszystkim kompetencje do wydania decyzji w przedmiocie całkowitego bądź częściowego umorzenia kredytu studenckiego na wniosek kredytobiorcy przysługują Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego (§ 17 ust. 12 in princ. rozporządzenia), nie zaś Komisji do Spraw Pożyczek i Kredytów Studenckich, która jedynie wydaje opinie w tej materii (§ 17 ust. 12 in fine rozporządzenia). Podobną konstrukcję przewiduje art. 76 ust. 7, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 645 ze zm.). Decyzję w sprawie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia wydaje starosta na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 i art. 76 ust. 6 upz, a nie powiatowa rada zatrudnienia. Sama opinia nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Starosta obowiązany jest samodzielnie przeprowadzić postępowanie dowodowe i orzec merytorycznie, uzasadniając decyzję zgodnie z art. 107 § 1 i 3 kpa. Nie ulega wątpliwości, że to obowiązkiem Ministra było dokonanie starannych ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 78 § 1 kpa) i przedstawienie ich w uzasadnieniu decyzji, po dokonaniu prawidłowej oceny dowodów (art. 80 kpa), a następnie przedstawienie owych ustalonych faktów w uzasadnieniu decyzji, spełniającej wymogi art. 107 § 1 i 3 kpa, czego w kontrolowanej sprawie zabrakło. Tylko fakty zawarte w uzasadnieniu decyzji, w części przedstawiającej ustalenia faktyczne, są stanem faktycznym ustalonym w postępowaniu. Na gruncie przepisów procedury cywilnej przyjmuje się, że uzasadnienie wyroku może pełnić wobec jego sentencji dwojaką funkcję: 1) dopełniającą (uzupełniającą) i 2) wyjaśniającą - zgodną ze swym normalnym przeznaczeniem. Pierwsza łączy się ściśle z przedmiotem rozstrzygnięcia sądu; sąd bowiem rozstrzyga nie tylko opierając się na określonej normie prawnej, ale także na skonkretyzowanym stanie faktycznym. Druga wyjaśnia, dlaczego sąd wydał określone rozstrzygnięcie, odtwarzając przebieg rozumowania sądu (J. Klich-Rump, Podstawa faktyczna rozstrzygnięcia sądowego w procesie cywilnym, W. Pr. 1977, s. 161-162; M. Waligórski, Podstawy kasacyjne procesu cywilnego w świetle różnicy pomiędzy faktem i prawem, Lwów 1936, s. 328; tegoż autora: Moc dowodowa ustaleń faktycznych zawartych w uzasadnieniu orzeczenia, Nowe Prawo 1953/3, s. 28; J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1998, s. 305-308). Obie te funkcje można z powodzeniem odnieść do roli, jaką ma do spełnienia uzasadnienie wyroku w postępowaniu sądowoadministracyjnym (pkt 4 uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 15.2.2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39, z aprobująca glosą M. Kiełkowskiego, Przegląd Podatkowy 2011/11/51-55). Zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji ją poprzedzającej, brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych Ministra. W uzasadnieniach obu decyzji zabrakło ustaleń podstawowych faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy - w szczególności: faktycznej wysokości dochodów skarżącego (199,54 zł miesięcznie; za lipiec 2017 r. 188,76 zł - k. 20, 21-23, 65-66 akt administracyjnych); normatywnego zakazu pracy innej niż objętej zgodą patrona i Okręgowej Rady Adwokackiej; koniecznych wydatków z tytułu bycia aplikantem (500 zł miesięcznie - w tym czesne i składka 457 zł za maj 2014 r.; po 474 zł za kwiecień 2015, czerwiec 2015, lipiec 2015 r.; k. 19, 24, 25, 26, akt administracyjnych); kosztów odjazdu do pracy komunikacją publiczną (206 zł miesięcznie; k. 27-28 akt administracyjnych); wysokości zadłużenia na dzień 3 września 2015 r. - 11.700 zł (k. 9 akt administracyjnych); śmierci ojca i dziadka, którzy przyczyniali się do utrzymania skarżącego (k. 32-34, 35-37, 53 mimo dokumentów i odpisów dokumentów, zgromadzonych w aktach administracyjnych). Sąd I instancji, z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa, nie wytknął Ministrowi, że w istocie obie decyzje oparte są na opiniach Komisji do sprawa Pożyczek i Kredytów Studenckich. Obie decyzje, prócz elementów konkretyzacji (imię i nazwisko wnioskodawcy; oznaczenie daty i numeru umowy kredytowej, i nazwy Banku, który udzielił kredytu; dat wniosków skarżącego), uzasadnione są ogólnikowo i w żaden sposób nie odnoszą się do stanu faktycznego oraz nie przedstawiają aktu subsumcji. Ogólnikowość uzasadnień obu decyzji sprawia wrażenie korzystania z nieadekwatnego, ogólnikowego wzorca, znajdującego się w edytorze tekstów (w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2016 r. znajdują się zwroty "...ujawniona przez kredytobiorczynię...", "... powinna być kwestią priorytetową dla wnioskodawczyni...", "Jeżeli wnioskodawczyni...", mimo że wnioskodawca jest mężczyzną. W postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 127 § 3 kpa), zastosowanie mają wprost przepisy regulujące postępowanie przed organem II instancji co do zakresu ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (B. Adamiak w: w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 684, nb 32). Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji... Organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli decyzji I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia I instancji (wyrok NSA z 22.3.1996 r. SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/1/135, akceptowany przez B. Adamiak – op. cit., s. 720-721, nb 1). Narusza zasadę dwuinstancyjności to, że Minister bezkrytycznie przywołał, że "Zdaniem Komisji, wnioskodawca nie udowodnił zmiany sytuacji życiowej, w szczególności jej pogorszenia od momentu wydania decyzji przez Ministra..., tj. od dnia [...] grudnia 2015 r.", bowiem to Minister, a nie Komisja, miał obowiązek ocenić całokształt zebranego do dnia [...] maja 2016 r. materiału dowodowego, dokonać samodzielnych ustaleń i dokonać samodzielnie aktu subsumcji. Ponowne orzekanie na podstawie art. 127 § 3 kpa całkowicie różni się od konstrukcji art. 61 § 4 bądź art. 165 ppsa, a rozważanie przez Komisję "zmiany sytuacji życiowej... od dnia [...] grudnia 2015 r." nie ma żadnego oparcia w prawie. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 1 pkt 1 i [ust. 2] pkt 6 ustawy z dnia 17 lipca 1998 r. o pożyczkach i kredytach studenckich (Dz. U. z 2014 r., poz. 1026 ze zm.) oraz § 17 ust. 11 i 12 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i kryteriów udzielania, spłacania oraz umarzania kredytów i pożyczek studenckich (Dz. U. z 2016 r., poz. 1), okazał się niezasadny. Jako normę odniesienia autor skargi kasacyjnej obowiązany był wskazać - zamiast litery c punktu 1 § 1 art. 145 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa (zastosowany przez Sąd I instancji - s. 14 uzasadnienia wyroku II SA/Wa 1416/16). Mimo tej niestaranności, zarzut a) petitum skargi kasacyjnej nadawał się do rozpoznania. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że Minister błędnie nie powołał art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 1 pkt 1 i [ust. 2] pkt 6 ustawy z dnia 17 lipca 1998 r. o pożyczkach i kredytach studenckich (Dz. U. z 2014 r., poz. 1026 ze zm.), mimo że to normy ustawowe decydują o prawach i obowiązkach strony. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP) w art. 7 stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej (art. 83 Konstytucji RP). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP). Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Na tle art. 92 Konstytucji utrwalił się pogląd, że zawsze zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok TK z 10.4.2001 r. U 7/00, OTK 2001/3/56 s. 380, akceptowany przez L. Garlickiego w: red. L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2005, t. IV, s. 13 uw. 11 do art. 22). Wymóg ustawowego określenia ograniczeń zawiera w sobie nakaz dochowania odpowiedniej jakości unormowania ustawowego - zwłaszcza z punktu widzenia zasady określoności. Zarówno na tle klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), jak i art. 31 ust. 3, wykluczone jest ustanawianie przepisów pozbawionych dostatecznego stopnia precyzji (L. Garlicki - op. cit. s. 14 do art. 22). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że upoważnienie do wydania aktu wykonawczego winno być szczegółowe, w celu wykonania ustawy; winno zawierać szczegółowe wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego (art. 92 ust. 1 Konstytucji; orzeczenie TK z: 19.X.1988 r. Uw 4/88, OTK 1988 s. 79; 23.X.1995 r. K 4/95, OTK 1995/2/s.100; 22.9.1997 r. K 25/97, OTK 1997/3-4/s.304; 25.5.1998 r. U 19/97, OTK 1998/4/s. 262-263; wyrok z: 24.3.1998 r. K 40/97 r., OTK 1998/2/s.72; 26.X.1999 r. K 12/99 OTK 1999/6/120 s. 682-685 i przywołane piśmiennictwo; K. Działocha w: red. L. Garlicki, Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2001 t. II, s.10-14, 16-35 do art. 92). Wykonawczy charakter rozporządzeń w stosunku do ustaw, jak również wydawanie ich na podstawie ustawowego upoważnienia bez możliwości formułowania tzw. upoważnień blankietowych jest poglądem powszechnie akceptowanym przez doktrynę prawa konstytucyjnego i orzecznictwo (M. Haczkowska, (red.): Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, LexisNexis 2014). W orzeczeniu z 2.2.1993 r. P 4/92, (OTK 1993/I/3) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "brak wyraźnego stanowiska ustawodawcy nie może być inaczej interpretowany jak tylko w ten sposób, że w danym okresie nie udzielił kompetencji prawotwórczych". Założenia systemu źródeł prawa traktowane w powiązaniu z niektórymi zasadami ustroju (zasadą suwerenności narodu, podziału władzy i wynikającej z niej zasady prymatu ustawy) nie pozwalają na to, by w rozporządzeniu regulować podstawowe, kluczowe w odpowiednich dziedzinach prawa treści (B. Skwara, Rozporządzenie jako akt wykonawczy do ustawy w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2010, s. 33; wyrok TK z 6.11.2007 r. U 8/05, OTK-A 2007/10/121). Traciłoby też wtedy charakter wykonawczy, a stawałoby się samoistnym aktem prawotwórczym. Niemniej jednak oczekiwanie, że w rozporządzeniach znajdą się z woli ustawodawcy wyłącznie przepisy pozbawione doniosłości treściowej, a dotyczące samej techniki działania organów administracji publicznej, byłoby nieuzasadnione. Treść upoważnienia do wydania rozporządzenia jest mocno zdeterminowana postanowieniami Konstytucji RP, dlatego też nie może dziwić, że wielokrotnie upoważnienia takie są oceniane pod kątem konstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny. W bardzo wielu orzeczeniach ustalono, że kwestionowane przepisy wydano z przekroczeniem upoważnienia ustawowego (np. wyrok TK z: 7.11.2000 r. K 16/00, OTK 2000/7/257; 30.11.2013 r. U 5/12, OTK-A 2013/6/88; wyrok TK z 3.4.2012 r. K 12/11, OTK-A 2012/4/37). Upoważnienie do wydania rozporządzenia musi mieć charakter szczegółowy pod względem: 1) podmiotowym (winno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia); 2) przedmiotowym (ma wskazywać zakres spraw przekazanych do uregulowania); 3) treściowym (musi wskazywać wytyczne dotyczące treści aktu). Odnosząc się do zakresu przedmiotowego upoważnienia, trzeba wskazać, że niewystarczające i niespełniające standardów ustawy zasadniczej są ogólnikowe dyspozycje w rodzaju: "określi zasady", "określi tryb", zwłaszcza jeśli z samej ustawy nie wynika, o jakie zasady czy tryb miałoby chodzić. Praktyka taka została zdyskwalifikowana przez Trybunał Konstytucyjny już w pierwszych latach działalności i krytykę tę należy uznać za aktualną (K. Działocha – op. cit., uw. 13 do art. 92). Niemniej jednak postulat zwięzłości tekstu prawnego, a nierzadko też zamiar pozostawienia pewnego, nie nadmiernego pola wyboru decyzji prawodawczych oznacza, że wytyczne te nie powinny być przykładem drugiej skrajności - kazuistycznego spisu treści przyszłego rozporządzenia, tak sztywnego, że niepozostawiającego pola do żadnej inwencji upoważnionego podmiotu. Stopień szczegółowości wytycznych winien być tym większy, im bardziej - choćby pośrednio - treść rozporządzenia będzie wpływać na sytuację jednostek i innych podmiotów prywatnych. Wytyczne dotyczące treści aktu mają precyzować zakres przyszłej regulacji i uniemożliwiać nadmierne rozszerzenie ich treści i łączyć treściowo rozporządzenie z ustawą upoważniającą. Wytyczne to "ten fragment poleceń, który nie tylko wskazuje zakres i typ spraw, ale zawiera również pewne wskazówki dotyczące tego, ku czemu ma zmierzać treść, która zostanie zawarta w rozporządzeniu" (M. Zieliński – cyt. za M. Babicką-Kłopotek, "Wytyczne" jako element upoważnienia do wydania rozporządzenia, Prz. Sejm. 2006/3/32). Upoważnienie ustawowe nie musi być zawarte w przepisie ustawy, wprost upoważniającym do wydania aktu podustawowego - wystarczy, że wytyczne dadzą się wyinterpretować także z innych przepisów ustawy (cz. III pkt 2 uzasadnienia wyroku TK z 26.X.1999 r. K 12/99, OTK 1999/6/120 s. 684, z aprobującą glosą Sł. Wronkowskiej, Prz. Sejm. 2000/3/100). W doktrynie przeważa pogląd, że wytyczne mogą być zrekonstruowane nawet z kilku lub większej liczby przepisów ustawy (M. Babicka-Kłopotek, "Wytyczne"..., s. 34-35). Wytyczne o fundamentalnym charakterze winny być zawarte w jednym przepisie upoważniającym łącznie z innymi elementami delegacji ustawowej, a ewentualne pozostałe wskazówki zamieszczone w innych fragmentach tekstu ustawodawcy mogą mieć znaczenie uzupełniające. Trybunał Konstytucyjny w najnowszym orzecznictwie nie czyni rozróżnień między wytycznymi w zależności od miejsca ich usytuowania w ustawie (np. wyrok z 24.3.2003 r. P 14/01), uznając, że wszystkie mogą być równie istotne. W wyroku TK z 16.1.2007 r. U 5/06, dotyczącym egzaminów maturalnych wytyczne te odnaleziono w preambule do ustawy o systemie oświaty (cz. III pkt 2.7 uzasadnienia). Ukierunkowanie za pomocą wytycznych treści przyszłego rozporządzenia wzmacnia więź prawną między ustawą a aktem wykonawczym do niej. Brak takich wytycznych stwarzałby niebezpieczeństwo utraty kontroli władzy ustawodawczej, a ostatecznie: narodu (zbiorowego podmiotu suwerenności) nad dużą częścią stanowionego w Polsce prawa, i to powszechnie obowiązującego. Wykorzystywanie rozporządzenia do innych celów niż założone w upoważnieniu zawartym w ustawie stanowi poważne naruszenie Konstytucji RP, a sam taki akt należy uznać za nielegalny w tym zakresie. Dotyczy to w szczególności stanowienia w akcie wykonawczym przepisów niezwiązanych z materią odpowiedniej ustawy (M. Haczkowska – op. cit.). Ze względu na hierarchiczną budowę systemu prawa powszechnie obowiązującego należy podkreślić, że treść rozporządzenia nie może naruszać norm Konstytucji RP, ustawy, na podstawie której zostało wydane, a także żadnych innych obowiązujących ustaw, które regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Naruszenie to może polegać m.in. na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej. W tym kontekście znaczącą rolę można przypisać sądowej kontroli rozporządzeń wymagających uwzględnienia przy rozpatrywaniu danej sprawy. Orzekając w sprawie, sędzia nie jest związany przepisami rozporządzenia, tak jak Konstytucją RP i ustawą (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Oczywiście sędzia może do podstawy rozstrzygnięcia zastosować przepisy rozporządzenia, ale również ma prawo, a nawet obowiązek sprawdzić, czy spełnia ono wymogi formalne oraz materialne, a zwłaszcza - czy nie narusza zakresu materii ustawowej, czy nie zmienia treści ustaw. Zgodnie z art. 188 pkt 3 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny jest podmiotem posiadającym kompetencję do badania zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Trafnie Sąd I instancji podniósł, że ustawodawca w art. 10 ust. 1 upks wskazał, że: "Pożyczki studenckiej i kredyty studenckie mogą być częściowo lub w całości umorzone.". W ust. 2 art. 10 ustawodawca wskazał, że: "Podstawą umorzenia pożyczek studenckich i kredytów studenckich są w szczególności: 1) trudna sytuacja życiowa pożyczkobiorcy lub kredytobiorcy; 2) trwała utrata zdolności do spłaty zobowiązań; 3) brak prawnych możliwości dochodzenia roszczeń; 4) dobre wyniki ukończenia studiów; 5) śmierć kredytobiorcy.". Ustawodawca dopuścił inne, niż pięć wyżej wskazanych przesłanek, mogących stanowić podstawę do umorzenia pożyczki studenckiej albo kredytu studenckiego w całości albo w części. Zastosowanie zwrotu "w szczególności" stanowi o otwartym katalogu przesłanek warunkujących umorzenie. W art. 15 ust. 1 upks ustawodawca nakazał ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych określenie, w drodze rozporządzenia: 1) szczegółowych zasad, trybu i kryteriów udzielania, spłacania oraz umarzania kredytów studenckich i pożyczek studenckich;... . W art. 15 ust. 2 nakazał, by rozporządzenie to uwzględniło "w szczególności:... 6) "podstawy umarzania całości lub części kredytu studenckiego lub pożyczki studenckiej za ukończenie studiów z dobrym wynikiem, a także wynikające z trudnej sytuacji życiowej absolwenta, z trwałej niezdolności do pracy lub braku prawnych możliwości dochodzenia roszczeń". W art. 15 ust. 2 pkt 6 upks wyraźnie, jako odrębne przesłanki do umorzenia, które powinien rozwinąć w rozporządzeniu minister, ustawodawca wskazał: trudną sytuację życiową absolwenta; trwałą niezdolności do pracy; brak prawnych możliwości dochodzenia roszczeń. Normodawca podustawowy, z naruszeniem wytycznych zawartych w art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 1 i 2 upks, rozumianych jako "ten fragment poleceń, który nie tylko wskazuje zakres i typ spraw, ale zawiera również pewne wskazówki dotyczące tego, ku czemu ma zmierzać treść, która zostanie zawarta w rozporządzeniu", błędnie określił w § 17 ust. 6 rozporządzenia, kreując przesłankę umorzenia pożyczki lub kredytu "w całości" (gdy skarżący w kontrolowanej sprawie ubiegał się o umorzenie kredytu w części) pojęcie "trudna sytuacja życiowa pożyczkobiorcy lub kredytobiorcy" (art. 10 ust. 1 pkt 1 upks) bądź równoznaczne normatywnie z tym pojęciem "wynikające z trudnej sytuacji życiowej absolwenta" (art. 15 ust. 2 pkt 6 upks) - stanowiące ustawowo samodzielne i odrębne przesłanki umorzenia kredytu albo pożyczki, definiuje za pomocą dwu innych, także samodzielnych i odrębnych przesłanek ustawowych - "trwałej utraty zdolności do spłaty zobowiązań [art. 10 ust. 2 pkt 2 upks], jeśli kredytobiorca udokumentuje trwałą niezdolność do pracy [art. 15 ust. 2 pkt 6 in medio upks] i trudną sytuacją materialną", tworząc nową, znacznie węższą przesłankę normatywną. Taki zabieg normodawcy podustawowego narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, jako prowadzący - bez umocowania w wytycznych - do niedopuszczalnego ograniczenia przesłanek ustawowych, określonych w art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 1 i 2 i art. 15 ust. 2 upks. Do takiego wniosku prowadzi także wykładnia systemowa - skoro ustawodawca w art. 9 ust. 2 stanowi "Wysokość raty spłat kredytu studenckiego lub pożyczki studenckiej nie może przekraczać jedynie 20% dochodu pożyczkobiorcy lub kredytobiorcy.", to uzyskiwanie dochodu (w polskich realiach z reguły wiąże się z dochodami z pracy) nie może wiązać się z "trwałą niezdolnością do pracy" (art. 15 ust. 2 pkt 6 in medio upks) ani nie stanowi przesłanki "braku prawnych możliwości dochodzenia roszczeń" (art. 10 ust. 2 pkt 3 i art. 15 ust. 2 pkt 6 in fine upks). Sąd I instancji trafnie uznał, że do zarzutu naruszenia art. 9 ust. 2 upks Minister w obu decyzjach w ogóle się nie odniósł, mimo że miał taki obowiązek. Wymóg wykazania trwałej niezdolności do pracy przy pomocy orzeczenia wydanego na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. nr 127, poz. 721 ze zm.) lub ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 748 ze zm.; ust. 7 § 17 rozporządzenia), może dotyczyć wyłącznie jednej przesłanki ustawowej - "trwałej niezdolności do pracy" (art. 15 ust. 2 pkt 6 in medio upks), nie zaś pozostałych dwu przesłanek ustawowych: 1. "trudnej sytuacji życiowej pożyczkobiorcy lub kredytobiorcy" (art. 10 ust. 2 pkt 1 upks) bądź równoznacznej normatywnie z tym pojęciem "wynikające z trudnej sytuacji życiowej absolwenta" (art. 15 ust. 2 pkt 6 upks); 2. "braku prawnych możliwości dochodzenia roszczeń" (art. 10 ust. 2 pkt 3 i art. 15 ust. 2 pkt 6 in fine upks). Ustawodawca jako odrębną przesłankę umorzenia pożyczki studenckiej i kredytu studenckiego przykładowo wskazał "trudną sytuację życiową pożyczkobiorcy lub kredytobiorcy" – równoznaczną z "wynikające z trudnej sytuacji życiowej absolwenta", gdy tymczasem normodawca podustawowy wprowadził w § 17 ust. 6 zd. 1 in fine rozporządzenia dodatkową przesłankę "trudnej sytuacji materialnej" - różniącej się zakresowo od przesłanki ustawowej z art. 10 ust. 2 pkt 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 upks. Zabieg ten nie może ograniczać korzystania z ustawowych przesłanek umorzenia pożyczki studenckiej i kredytu studenckiego częściowo lub w całości, przy pomocy błędnie skonstruowanych ustępu 6 i 7 § 17 rozporządzenia. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Minister nie mógł "uszczegółowić kwestii umarzania kredytów studenckich w § 17 ust. 11 rozporządzenia...", skoro "trudna sytuacji życiowa pożyczkobiorcy lub kredytobiorcy" (art. 10 ust. 2 pkt 1 upks) stanowi jedną z przesłanek umorzenia pożyczki studenckiej i kredytu studenckiego "częściowo lub w całości" (verba legis – art. 10 ust. 1 in fine, ust. 2 pkt 1 upks), a Minister ogranicza zastosowanie tej przesłanki ustawowej wyłącznie do umorzenia częściowego (§ 17 ust. 11 in medio rozporządzenia). Ustawodawca nie wprowadził w ustawie o pożyczkach i kredytach studenckich jakichkolwiek ograniczeń dowodowych, zatem w tym postępowaniu należy jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 kpa). Ustawa ta nie nakazuje stosować - nawet odpowiednio - przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.). Dowody musi bezpośrednio przeprowadzić Minister – nie może tego obowiązku przerzucać na ośrodek pomocy społecznej (§ 17 ust. 13 rozporządzenia – jak to uczyniono z przekroczeniem delegacji ustawowej) ani na Komisję (która może wyłącznie opiniować wniosek; § 17 ust. 12 rozporządzenia) - jak to stało się w kontrolowanym postępowaniu. Brak jest podstaw ustawowych, by pożyczkobiorca lub kredytobiorca musiał udokumentować "trudną sytuację życiową absolwenta" (art. 10 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, i art. 15 ust. 2 pkt 6 upks) przy pomocy ośrodka pomocy społecznej w zakresie, o którym stanowi § 17 ust. 13 rozporządzenia. Prowadzi to do naruszenia zasady równej mocy środków dowodowych i stanowi niedopuszczalny przejaw formalnej (legalnej) teorii dowodów. Zagadnienie dopuszczalności każdego dowodu, nie będącego sprzecznym z prawem, jako przejawu rzetelności proceduralnej w postępowaniu administracyjnym, było już wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryny. W szczególności w polskim systemie prawa nie obowiązuje formalna teoria dowodów (wyrok NSA z 9.3.1989 r., II SA 961/88, ONSA 1989/1/33, akceptowany przez zespół sędziów NSA pod red. R. Hausera, Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem NSA, SN i TK, W.Pr.1995 s.165 t. 8; uchwała I FPS 1/10; odpowiednio - K. Piasecki, Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr.1989 t. 2 s. 412 uw.1). Legalna teoria dowodów nie obowiązuje w polskiej procedurze karnej, polskiej procedurze cywilnej ani w polskiej procedurze administracyjnej bądź sądowoadministracyjnej. Brak podstaw, by obowiązywała w postępowaniu o umorzenie kredytów studenckich i pożyczek studenckich. Autor skargi kasacyjnej przeinacza stanowisko Sądu I instancji - Sąd nie przyjął, że "wskazane przez Ministra w rozporządzeniu podstawy umorzenia nie zostały dostatecznie i wyczerpująco opisane" (s. 5 skargi kasacyjnej). W rzeczywistości Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że Minister dokonał "nieprawidłowej implementacji art. 10 ust. 2 pkt 1 i art. 15 ust. 1 pkt 1 i [ust.] 2 pkt 6 ustawy" (s. 9-14 uzasadnienia wyroku II SA/Wa 1416/16). W sposób dowolny skarżący kasacyjnie podnosi, że "skarżący w żadnym zakresie nie udowodnił trudnej sytuacji życiowej" (s. 5 skargi kasacyjnej) - w rzeczywistości Minister wbrew obowiązkowi nie przeprowadził dowodów z dokumentów i odpisów dokumentów dostarczonych przez wnioskodawcę; z naruszeniem art. 80 kpa nie ocenił ich; nie przedstawił w uzasadnieniach obu decyzji ustalonego stanu faktycznego, a co za tym idzie - nie dokonał aktu subsumcji. Minister odniósł się jedynie do dwu opinii Komisji (które ze swej istoty nie są dla Ministra wiążące), co nie mogło zastąpić postępowania dowodowego Ministra i rozstrzygnięcia o wniosku, w trybie przewidzianym Kodeksem postępowania administracyjnego, w oparciu o prawidłowe rozumienie przesłanek ustawowych. Wskazanie przez Ministra, że: "Skarżący w żadnym zakresie nie udowodnił trudnej sytuacji życiowej" (s. 5 skargi kasacyjnej), nie jest ustaleniem stanu faktycznego, lecz dowolną oceną organu, opartą na dowolnej ocenie Komisji ("W toku postępowania ustalono, iż wnioskodawca nie udowodnił trudnej sytuacji życiowej... Analizując przesłane dokumenty Komisja nie dopatrzyła się zdarzeń losowych... w ocenie Komisji..."; s. 1 decyzji z [...] maja 2016 r.). Podjęcie nauki na aplikacji adwokackiej oczywiście nie jest zdarzeniem losowym. Zdarzeniami losowymi (W. Doroszewski, Słownik języka polskiego, t. 4, PWN 1963, s.199, znaczenie 1), były śmierć ojca (w tym solidarne odziedziczenie długu wobec ZUS w łącznej kwocie 1.143,90 zł; k. 32-34 akt administracyjnych) i śmierć dziadka wnioskodawcy, którzy za życia przyczyniali się do utrzymania skarżącego. Oba te zdarzenia, jak i niskie dochody (istotne z punktu widzenia wysokości rat spłat kredytu studenckiego – art. 9 ust. 2 upks), normatywny zakaz podejmowania innej pracy w okresie aplikacji bez zgody patrona i ORA; odziedziczone zadłużenie wobec ZUS; wysokie koszty nauki na aplikacji; wysokie koszty dojazdu do pracy, wskazują na trudną sytuację życiową kredytobiorcy. Nietrafnie skarżący kasacyjnie podnosi, że "bazując wyłącznie na ustawie, która nie definiuje trudnej sytuacji życiowej, organ nie mógłby dokonać oceny, ponieważ dla każdego trudna sytuacja życiowa oznacza co innego" (s. 5 skargi kasacyjnej). Zwrot "trudna sytuacja życiowa" jest typowym w ustawodawstwie zwrotem niedookreślonym, który ulega dookreśleniu w drodze orzecznictwa organów administracji publicznej i sądów administracyjnych. Zawężenie tego pojęcia w drodze rozporządzenia, naruszającego w tej części wytyczne (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP), nie prowadzi do "stosowania jednakowych reguł postępowania, które zostały zdefiniowane w § 17 ust. 13 rozporządzenia, wobec wszystkich wnioskodawców" (s. 5 skargi kasacyjnej) lecz do naruszenia uprawnień osób, gwarantowanych ustawą. Także decyzje uznaniowe podlegają kontroli sądowej od 1980 r. Stanowisko zaprezentowane w ostatnim akapicie skargi kasacyjnej, jawi się niezrozumiałym (art. 45 ust. 1, art. 92 ust. 1, art. 178 Konstytucji RP). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 ppsa należało orzec jak w sentencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozstrzygnie o skardze, szczegółowo odnosząc się do obowiązku koniecznych ustaleń które poczynić winien Minister, mając na uwadze wskazania i ocenę prawną, zawartą w niniejszym uzasadnieniu. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 ppsa.