II GW 24/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Cezary Pryca (spr.) del. WSA Monika Krzyżaniak po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta m. st. Warszawy w Warszawie o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem m. st. Warszawy a Prezydentem Miasta Radomia w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. G. dotyczącego objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta m. st. Warszawy jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Prezydent m. st. Warszawy, wnioskiem z dnia z dnia [...] lipca 2016 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem, a Prezydentem miasta Radomia w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo M. G. do otrzymania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Powyższy wniosek został złożony w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia [...].03.2016 roku Szpital Solec Sp. z o.o. z siedzibą w W. zwróciła się do Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy Śródmieście m.st. W. im. prof. T., działającego z up. Prezydenta m. st. Warszawy o wydanie decyzji potwierdzającej prawo M. G. do uzyskania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, na podstawie ustawy z dnia 27.08.2004 roku o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych ( Dz.U. z 2015r, poz. 581 ). Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Prezydent m. st. Warszawy pismem z dnia [...].04.2016 roku, przekazał przedmiotowy wniosek Szpitala Solec do Ośrodka Pomocy Społecznej w R., wyjaśniając, iż świadczeniobiorca posiada miejsce stałego zameldowania w R. przy ul. S. [...], jak również, iż świadczeniobiorca wskazał ten adres jako adres swojego zamieszkania. Pismem z dnia [...].06,2016 Prezydent miasta Radomia zwrócił przedmiotową sprawę do Prezydenta m. st. Warszawy wskazując, iż to ten organ jest właściwy miejscowo do jej załatwienia, bowiem M. G. posiada przy ul. S. [...] w R. adres stałego zameldowania, jednakże nie zamieszkuje pod tym adresem i jest nie znany pracownikowi socjalnemu. Ponadto wskazał, że z oświadczenia G.G., tj. matki świadczeniobiorcy, wynika że jej syn nie mieszka pod tym adresem od lutego 2016 roku i miejsce jego pobytu nie jest jej znane. Wobec tych okoliczności, Prezydent miasta Radomia uznał, iż w niniejszym przypadku zastosowanie znajdzie przepis art. 21 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j., Dz. U. z 2016 r. poz. 23 zez zm.; dalej: k.p.a.) zgodnie z którym jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie. Dyrektor Centrum Pomocy Społecznej w Warszawie, działający z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy, nie zgodził się z powyższym stanowiskiem. W swym wniosku o rozpatrzenie sporu stwierdził, że przywołany przez Prezydenta Miasta Radomia przepis art. 21 § 2 kpa możliwy jest do zastosowania jedynie wówczas, gdy żadna z podstaw wskazanych w art. 21 § 1 pkt 3 kpa nie da się zastosować. W jego ocenie taka okoliczność nie zachodzi, gdyż dotychczasowe postępowanie pozwoliło ustalić ostatnie miejsce zamieszkania M. G., co oznacza, iż spełnione zostały przesłanki ustalenia właściwości miejscowej na podstawie art. 21 § 1 pkt 3 kpa. W dalszej części uzasadnienia wskazał, iż Świadczeniobiorca jest zameldowany na pobyt stały w R. przy ul. S. [...] i pod tym adresem według oświadczenia jego matki ostatnio zamieszkiwał. Organ wskazał, iż brak możliwości ustalenia obecnego miejsca zamieszkania oznacza jedynie to, że należy przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia aktualnego miejsca pobytu w kraju. Jeśli również aktualnego miejsca pobytu w kraju nie da się ustalić, należy podjąć próbę ustalenia ostatniego miejsca zamieszkania lub pobytu w kraju. W tym względzie postępowanie ujawniło tę ostatnią okoliczność, zatem zaszła konieczność przyjęcia właściwości miejscowej stosownie do art. 21 § 1 pkt 3 kpa według ostatniego miejsca zamieszkania w kraju. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Prezydent Miasta Radomia podniósł, iż ustalono że M. G. posiada adres stałego zameldowania w R. przy ul. S. [...], lecz nie zamieszkuje pod wskazanym adresem, co potwierdza pismo z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Radomiu o braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z w/w, do którego załączono pisemne oświadczenie G. G. matki, z oświadczenia której wynika, że syn nie mieszka pod tym adresem od lutego 2016r. i nie zna jego aktualnego miejsca pobytu. Zdaniem Prezydenta Miasta Radomia, z tego też względu, zgodnie z ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych Prezydent Miasta Radomia jest niewłaściwy miejscowo do realizacji w/w sprawy gdyż M. G. nie zamieszkuje ani nie przebywa na terenie Radomia. Organ podniósł, że M. G. leczony był w Szpitalu znajdującym się na terenie m. st. Warszawy i prawdopodobnym jest, że zamieszkuje w Warszawie, a pracownicy zarówno Szpitala Solec Sp. z o. o. oraz Centrum Pomocy Społecznej nie podjęli próby ustalenia tego faktu, skupili się jedynie na ustaleniu, na podstawie dowodu osobistego w/w. adresu zameldowania stałego. Organ wskazał również, że z wniosku o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych z dnia [...] marca 2016 roku Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy Śródmieście wskazało M. G. jako osobę bezdomną. W takim stanie faktycznym zastosowanie ma art. 21 § 2 k.p.a., który ma zastosowanie dla ochrony interesu osób bezdomnych. Wskazując na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OW organ stwierdził, że skoro osoba nie ma miejsca zamieszkania, o którym mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to organ właściwy miejscowo w sprawie potwierdzenia jego prawa do świadczeń zdrowotnych, trzeba ustalić według reguł przewidzianych w art. 21 § 2 k.p.a. Wobec powyższego właściwym organem jest Prezydent m. st. Warszawy Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy Śródmieście jako organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 4 p.p.s.a. z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Przedmiotowy spór, jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem m. st. Warszawy, a Prezydentem Miasta Radomia jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku Szpitala Solec Sp. z o.o. w Warszawie o potwierdzenie prawa M. G. do otrzymania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Żaden ze wskazanych organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku zainteresowanego w powyższym zakresie. Rozstrzygnięcie sporu sprowadza się zatem do ustalenia organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027). Stosownie do powyższego przepisu właściwym miejscowo do wydania decyzji w tego rodzaju sprawach jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Podstawą do ustalenia właściwości miejscowej organu jest miejsce zamieszkania wnioskodawcy. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie reguluje jednak pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.; dalej: k.c) , zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Z okoliczności przedstawionych przez organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu oraz z akt sprawy nie wynikają takie fakty, które pozwalałyby na powiązanie centrum spraw życiowych M. G. z którąkolwiek z miejscowości. Nie sposób zatem ustalić jego miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego. W konsekwencji należy przyjąć, że wnioskodawca jest osobą bezdomną. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie określa właściwości organu w przypadku, gdy stroną postępowania administracyjnego jest osoba bezdomna, jak również nie odsyła w takim przypadku do innej ustawy. W takiej sytuacji należy sięgnąć do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które wprowadzają ogólne reguły ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu jest wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego, ale jej art. 54 ust. 1 kwestię właściwości organu mającego wydać decyzję potwierdzającą prawo do świadczeń zdrowotnych reguluje tylko w wąskim zakresie. Odwołuje się bowiem do "miejsca zamieszkania" świadczeniobiorcy, nie normuje natomiast kwestii właściwości organów w sprawach osób bezdomnych. Kwestie dotyczące właściwości miejscowej organów reguluje natomiast art. 21 k.p.a. Zgodnie z jego § 1 w sprawach innych, aniżeli dotyczących nieruchomości lub prowadzenia zakładu pracy, właściwym jest organ miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w razie braku takiego miejsca zamieszkania w kraju - właściwość ustala się według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron. Jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub miejsca pobytu - właściwość miejscową organu należy ustalić według ostatniego miejsca zamieszkania lub pobytu w kraju. Jeżeli jednak w taki sposób również nie można ustalić właściwości miejscowej, wówczas, stosownie do § 2 art. 21 k.p.a., sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, a w przypadku nieustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy. Skoro M. G. nie ma miejsca zamieszkania, o jakim mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to organ właściwy miejscowo w sprawie potwierdzenia jego prawa do świadczeń zdrowotnych, trzeba ustalić według reguł przewidzianych w art. 21 § 2 k.p.a. Należy zatem przyjąć, że organem właściwym do wydania decyzji, na podstawie w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Prezydent m. st. Warszawy jako organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania w sprawie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art.4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.