VII SA/Wa 2857/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. B. i G. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2015 r.[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa - po rozpatrzeniu odwołania K.i M. B. - utrzymał w mocy decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] marca 2012 r. ([...]) nakazującej T.K. rozbiórkę domku letniskowego na działce nr geod. [...] w Z., gm. P. Organ wskazał, że z wnioskiem o stwierdzenie ww. decyzji zwrócili się K. i M. B. (aktualni właściciele ww. nieruchomości) i wskazując na wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa podali, że 11.07.2014r. nabyli od T.K. ww. działkę. Nakaz rozbiórki domku letniskowego objęty decyzją z dnia [...] marca 2012r. dotyczy działki, do której ani wnioskodawcy, ani T.K. nie mieli żadnego tytułu prawnego. Ponadto, poza błędnym oznaczeniem numeru działki przedmiot rozbiórki jest nieprecyzyjnie określony (brak szczegółowego opisu obiektu i jego wymiarów). Organ wskazał, że inwestor T.K. wybudował samowolnie, w maju 2001 r. domek letniskowy, na działce nr [...]. Podczas oględzin [...] sierpnia 2007 r. ustalono, że na ww. działce zlokalizowany jest domek letniskowy 7,30 x 6,55 m, konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym pokrytym papą, posadowiony na fundamencie punktowym - bloczki betonowe. W piśmie z dnia[...].09.2007 r. T.K. oświadczył, że działkę nr[...], nabył w 2000 r. z zamiarem budowy domku letniskowego. Wystąpił z wnioskiem o przekwalifikowanie działki na rekreacyjną z możliwością budowy domku letniskowego. W dniu [...]08.2000 r. otrzymał odpowiedź Burmistrza Gminy i Miasta P., iż wniosek będzie rozpatrzony w I kwartale 2001 r. Wobec braku odpowiedzi negatywnej uznał, iż zgłoszenie zaakceptowano. Na tej podstawie, w maju 2001 r. postawił przenośny dom drewniany, niezwiązany trwałe z gruntem. Organ powołując się na art. 28 Prawo budowlane wskazał, że na budowę domku letniskowego konieczne było pozwolenie na budowę. Wymóg ten nie został spełniony, co skutkowało wdrożeniem procedury legalizacyjnej z art. 48 ust. 2 Prawo budowlane. Przepis ten pozwalał zalegalizować samowolę budowlaną, jeśli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Postanowieniem z dnia[...].09.2011 r., PINB w P., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane i m.in. nałożył obowiązek przedstawienia w terminie trzech miesięcy wymienionych dokumentów. Wobec faktu, że zobowiązany nie przedłożył dokumentacji, PINB w P. decyzją z dnia[...].03.2012 r., na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawo budowlane, nakazał rozbiórkę domku letniskowego. Następnie postanowieniem z dnia[...].05.2012 r. organ powiatowy sprostował oczywistą omyłkę w decyzji z dnia[...].03.2012 r. wskazując, że w wierszu piętnastym i szesnastym decyzji zamiast "działce oznaczonej nr geod.[...], położonej w obrębie miejscowości Z., gm. P." winno być "działce oznaczonej nr geod.[...], położonej w obrębie miejscowości Z., gm. P.". Organ podkreślił, że legalizacja samowoli nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Inwestor nie wypełnił obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia[...].09.2011 r., co skutkowało wydaniem nakazu rozbiórki. Wobec powyższego, organ uznał, że decyzja PINB w P. z dnia[...].03.2012 r., nie jest obarczona żadną z wad zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nie zgodził się z zarzutem niewykonalności decyzji i rażącego naruszenia prawa z uwagi na fakt, że w sentencji podano błędny numer działki –[...], zamiast[...]. GINB stwierdził, że pomimo błędnego powołania numeru działki uchybienie to nie ma charakteru rażącego, skoro postępowanie dotyczyło działki [...]. Ponadto w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczne postanowienie z dnia [...]05.2011 r., którym sprostowano błędnie powołany numer działki. Skarżący podali także, że niewykonalność decyzji z dnia[...].03.2012 r. związana jest z nieprecyzyjnym określeniem obiektu. Niemniej z akt sprawy wynika jednoznacznie, że postępowanie dotyczyło budynku (domku) letniskowego na działce nr geod. [...] w miejscowości Z., gm. P.. Nadto, działka zabudowana była jedynie przedmiotowym budynkiem, wobec tego nie było wątpliwości co jest przedmiotem nakazu rozbiórki. Materiał dowodowy nie wskazuje także, aby takie wątpliwości miał T.K. (inwestor i ówczesny właściciel działki). W odwołaniu podniesiono także zarzut przeprowadzenia oględzin "zza płotu", bez wejścia na działkę[...]. Zarzut ten nie ma jednak znaczenia w przedmiotowej sprawie. Inwestor miał zapewniony czynny udział w sprawie i nie negował ustaleń organu, dlatego na etapie postępowania nieważnościowego brak jest podstaw do uznania tego zarzutu za uzasadniony. Organ wskazał, że skoro ustalenia w trakcie postępowania zwykłego wykazywały, że domek letniskowy jest samowolą budowlaną, a ustalenia kontroli nie były negowane przez inwestora, to na tym etapie postępowania nie ma podstaw do prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Brak jest również podstaw, aby ustaleniom faktycznym zarzucić rażące naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. Skargę na ww. decyzję złożyli K.B. i G.B. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: • art. 156 § 1 pkt. 2 i 5 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez ich pominięcie, albowiem organy mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa, a wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji zostało dokonane bezpodstawnie, bowiem w sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 156 § 1 pkt. 2 i 5 k.p.a.; • art. 113 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie polegające na przyjęciu, iż błędnie wskazany w sentencji decyzji rozbiórkowej numer działki został skutecznie sprostowany postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2011 r.; • art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez ich pominięcie i brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności okoliczności dotyczących nieprawidłowości w postępowaniu PINB w P., w wyniku których doszło do wydania decyzji z dnia [...] maja 2011 r., w tym nieprawidłowości dotyczących sporządzenia protokołu z oględzin/wizji w terenie we wrześniu 2011 r. oraz nieprawidłowości dotyczących wydania decyzji rozbiórkowej po upływie ponad pół roku od daty sporządzenia ww. protokołu, który stanowił podstawę do wydania decyzji rozbiórkowej; • art. 11 k.p.a. poprzez jego pominięcie polegające na braku należytego wyjaśnienia przez organ administracyjny zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. • art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało nierozpatrzeniem zarzutów odwołania oraz nieprzeprowadzeniu postępowania drugoinstancyjnego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności; Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a.. Dokonując tak rozumianej kontroli zakwestionowanego rozstrzygnięcia, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie ocenił, że decyzja kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym nie jest obarczona żadną z wad, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie nieważnościowe jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji. Celem tego postępowania jest wyeliminowanie decyzji dotkniętej wyłącznie wadami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. W toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie ma też możliwości naprawy ewentualnych wad popełnionych przy wydawaniu weryfikowanego orzeczenia. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. To zaś oznacza, że żadne inne uchybienia - nawet jeśli mają miejsce - nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione. Podkreślenia wymaga również to, że rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa, czy zmiana okoliczności faktycznych, nie może mieć wpływu na dokonywaną ocenę. Dlatego też w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo nie przeprowadza nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, będącą przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, bądź istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują bowiem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Tym samym, sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest możliwa, gdy nie wystąpiło "oczywiste" naruszenie prawa. Zastosowanie sankcji nieważności stanowi wyjątek od zasady przewidzianej w art. 16 § 1 k.p.a., może znaleźć zastosowanie tylko w sytuacjach ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a., niewątpliwych i bezspornych. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2012 r. kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym nie jest obarczona wadami kwalifikowanymi, w tym wadą rażącego naruszenia prawa, jak i wadą wskazującą na jej niewykonalność, jak zarzucali skarżący. Podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że wobec ustalenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. samowolnego wzniesienia w maju 2001 r. wymienionego budynku letniskowego zastosowanie w postępowaniu zwyczajnym musiał znaleźć tryb wymieniony w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Słusznie bowiem wskazał organ odwoławczy, że nakaz rozbiórki może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji, bądź w sytuacji, gdy inwestor odstąpi od zalegalizowania samowolnie wykonanego obiektu budowlanego. Mimo, że inwestorowi umożliwiono procedurę legalizacyjną, ten z niej nie skorzystał, a to wymuszało na organie nadzoru budowlanego wydanie decyzji rozbiórkowej w oparciu o art. 48 ust 1 ustawy Prawo budowlane. Z akt sprawy wynika, że poprzedni właściciel nieruchomości ubiegał się wprawdzie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji, niemniej jej nie uzyskał, bowiem decyzją z dnia [...] maja 2012r. odmówiono wydania warunków zabudowy, z uwagi na położenie działki nr [...] na terenie obszaru chronionego krajobrazu [...] Parku Krajobrazowego [...] i Obszarze Natura 2000. Podobnie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut dotyczący niewykonalności decyzji z dnia [...] marca 2012 r., wobec błędnego określenia numeracji działki. Wyjaśnić trzeba, że decyzja niewykonalna to taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić zatem jedynie wówczas, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Opisana wyżej sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie, skoro nie istniały jakiekolwiek wątpliwości o jaki obiekt budowlany chodzi, a ponadto postanowieniem z dnia sprostowano oczywisty błąd w numerze działki. W świetle przedstawionej wyżej argumentacji odnośnie charakteru postępowania nieważnościowego - a w szczególności możliwości prowadzenia ponownego postępowania dowodowego, jak i wagi uchybień skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji - na uwzględnienie nie zasługiwały pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, 77 i 107 k.p.a. wobec ewentualnych nieprawidłowości w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z dnia [...] marca 2012 r., w tym dotyczących sporządzenia protokołu z oględzin we wrześniu 2011 r., jak i nieprawidłowości dotyczących wydania decyzji rozbiórkowej po upływie ponad pół roku od daty sporządzenia protokołu. Chybione okazały się również zarzuty naruszenia art. 11 i 15 kpa. Wbrew wywodom skargi organ odwoławczy przeprowadził ponowne postępowanie w całokształcie sprawy. Postępowanie odwoławcze jest bowiem postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu. I W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.