II SA/Sz 912/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Z. K. na rozkaz personalny Komendanta Policji w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozbawienia prawa do uposażenia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Policji w z dnia [...] nr [...]. Komendant Powiatowy Policji w W. rozkazem personalnym z dnia [...] r. nr [...] , na podstawie art. 121e ust. 2 pkt 2, ust. 3 oraz ust. 13 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (j.t.: Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), pozbawił sierż. szt. Z. K. prawa do uposażenia za okres od [...] r., nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że policjant nieprawidłowo wykorzystał zwolnienie lekarskie, gdyż podczas absencji trwającej od [...] r. wykonywał zajęcie zarobkowe w postaci uczestniczenia w dwóch posiedzeniach Rady Nadzorczej Spółdzielni Mieszkaniowej w W. w dniach [...] r. oraz w posiedzeniu Prezydium Rady Nadzorczej Spółdzielni Mieszkaniowej w W. w dniu [...] r. Nadto zaznaczył, że dobrowolna rezygnacja z wynagrodzenia nie ma znaczenia dla oceny zachowania policjanta, zaś uczestnictwo w posiedzeniach organów kolegialnych Spółdzielni Mieszkaniowej w czasie zwolnienia lekarskiego nie może być uznane za czynności, których podjęcie było niezbędne bez względu na jego stan zdrowia. Okres spowodowanej chorobą niezdolności do służby ma służyć leczeniu i chęć podejmowania dodatkowych zajęć przez policjanta nie może kolidować z tym procesem. Z. K. la złożył odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie jako bezzasadnej i bezpodstawnej. W ocenie strony, podjęcie wymuszonej okolicznościami sprawy aktywności zawodowej polegającej na udziale w posiedzeniach Rady Nadzorczej w Spółdzielni trudno uznać za fakt nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego. Ponadto podkreślił, że oddał pobraną za posiedzenia dietę, choć nie było takie konieczności, skoro dieta stanowi ryczałt, a nie wynagrodzenie za pracę. Rozkazem personalnym z dnia [...] r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dale "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustalił, że sierż. szt. Z. K. w okresie od dnia [...] r. nie pełnił służby z powodu choroby, co potwierdziły przedłożone przez policjanta zaświadczenia lekarskie o czasowej niezdolności do służby. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] r. Komendant Powiatowy Policji w W. wyraził zgodę policjantowi na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą w okresie od dnia [...] r., polegającego na pełnieniu funkcji społecznej w Radzie Nadzorczej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej w W. w wymiarze - raz w miesiącu w godzinach popołudniowych. W dniu [...] r. podinsp. D. S. - Naczelnik Wydziału Dochodzeniowo - Śledczego KPP w W. poinformowała, że podległy jej policjant – sierż. szt. Z. K. wykorzystuje zwolnienie lekarskie niezgodnie z jego celem z uwagi na uczestniczenie przez policjanta w posiedzeniach Rady Nadzorczej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. w dniach [...] r. W celu weryfikacji informacji Komendant Powiatowy Policji w W. w dniu [...] r. wystąpił do Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej w W. z prośbą o podanie informacji dotyczącej udziału policjanta w posiedzeniach. Informacja ta została potwierdzona przez Zarząd Spółdzielni. Również policjant przyznał, że uczestniczył w posiedzeniach Rady Nadzorczej, lecz nie przyjął wynagrodzenia za uczestnictwo. Rozkazem personalnym nr [...] z [...] r. Komendant Powiatowy w W. cofnął z dniem [...] r. sierż. szt. Z. K. zgodę na wykonywanie zajęcia zarobkowego poza służbą. W związku z powyższym [...] r. wszczęto wobec sierż. szt. Z. K. li postępowanie administracyjne w celu stwierdzenia zasadności pozbawienia prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia lekarskiego. Komendant podkreślił, że kwestię zasad wyliczania uposażenia w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim, a także kontrolę zwolnień lekarskich regulują przepisy ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zgodnie z którymi prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego może podlegać kontroli. Kontrolę przeprowadzają w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego i spełnienia wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz w zakresie oświadczenia policjanta - przełożony policjanta w sprawach osobowych, a jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia. Organ II instancji nie negując założeń Komendanta Powiatowego Policji w W. , iż uczestnictwo w posiedzeniach Rady Nadzorczej Spółdzielni jest wykonywaniem pracy zarobkowej podczas zwolnienia lekarskiego uznał, że w tym przypadku kluczowe znaczenie ma jedynie ustalenie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego. Odnosząc się do powyższego wskazał, że policjant został skierowany na zwolnienie lekarskie po to, aby przebyć niezbędną rekonwalescencję i powrócić w pełni sprawnym do służby. Podczas zwolnienia lekarskiego policjant zwolniony jest z obowiązku świadczenia służby oraz wykonywania innych związanych z nią czynności. Adnotacja na zaświadczeniu lekarskim o treści "chory może chodzić" upoważnia chorego jedynie do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, np. poruszania się po mieszkaniu, udania się na zabieg, czy kontrolę lekarską. Okres spowodowanej chorobą niezdolności do służby ma służyć leczeniu. W wielu przypadkach dopuszczalne jest wychodzenie z domu, czy wykonywanie drobnych prac domowych, jeżeli nie koliduje to z procesem rekonwalescencji pacjenta. Jednak podejmowanie się innych zajęć, niezwiązanych z leczeniem i niezaleconych przez lekarza należy traktować jako korzystanie ze zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem - do innych celów, niż leczenie i powrót do zdrowia. W przedmiotowej sprawie uczestniczenie w posiedzeniach Rady Nadzorczej Wałeckiej Spółdzielni Mieszkaniowej stanowczo nie zawiera się w zajęciach związanych z leczeniem. Nie zgadzając się z decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w S Z. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wniósł o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r., ewentualnie o stwierdzenie nieważności tych orzeczeń oraz obciążenie kosztami postępowania organu według norm przepisanych. Strona zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 7 K.p.a. w zw. z art. 87 Konstytucji RP poprzez prowadzenie postępowania w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, stosując ich regulacje w całkowicie dowolny sposób, a tym samym powodując ich sprzeczność z podstawowymi prawami i wolnościami skarżącego, jako obywatela, o których mowa w ww. przepisach, - art. 8 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa prawa, poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przy uwzględnieniu wyłącznie jednego interesu, nie ustosunkowując się do zgłoszonych twierdzeń przez skarżącego, - art. 121e ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy o Policji, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w świetle aktualnego w tej sprawie orzecznictwa, na które skarżący powoływał się w swoich pismach oraz bezpodstawne, indywidualne rozszerzenie woli ustawodawcy w zakresie stosowania tej regulacji prawnej, przy braku wiedzy specjalistycznej, między innymi poprzez przyjęcie, że: zwolnienie lekarskie było wykorzystywane niezgodnie z jego celem, a policjant został skierowany na zwolnienie lekarskie po to, aby przebyć niezbędną rekonwalescencję, - art. 7 i art. 8 K.p.a., w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób bezpośrednio podważający wiarę w praworządność tych organów, nie podejmując żadnych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego, a tym samym prowadząc postępowanie w sposób bezpośrednio zmierzający do ograniczenia zaufania obywatela do organów Państwa, - art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez niewyłącznie się organu pierwszego stopnia pomimo faktu, iż był żywotnie zainteresowany ukaraniem skarżącego za wszelką cenę, a samo wszczęcie postępowania nastąpiło z niskich pobudek, - art. 84 K.p.a. poprzez zaniechanie zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii w sprawie zasadności i zakresu stosowania rehabilitacji leczniczej przez skarżącego wobec nieposiadania przez organy wiadomości specjalnych z zakresu medycyny oraz rehabilitacji leczniczej, a tym samym naruszenie art. 80 K.p.a., gdyż organy nie mogły uznać okoliczności za udowodnioną nie posiadając wskazanych wyżej wiadomości specjalnych, - art. 108 § 1 i art. 135 K.p.a. poprzez przyjęcie przez organ, że przesłanką nadania decyzji i rygoru natychmiastowej wykonalności stanowi niewykazany przez niego interes społeczny tożsamy z interesem służby, z absolutnym pominięciem istotnego interesu strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz.U.2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. – decyzji organu pierwszej instancji pod kątem powyższego kryterium wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w S., mocą której utrzymano w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w W. o pozbawieniu skarżącego jako policjanta prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia lekarskiego, tj. od dnia od dnia [...] r. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 121e ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Stosownie do tego przepisu prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3, może podlegać kontroli (ust. 1). W myśl ust. 2 art. 121e ustawy kontrolę przeprowadzają: 1) komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych - w zakresie prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby oraz prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego; 2) przełożony policjanta właściwy w sprawach osobowych - w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego i spełnienia wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz w zakresie oświadczenia policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3. Jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia (ust. 3). Przy czym ustawodawca w ust. 7 przesądził, że kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby, w tym sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny, nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej. Zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza ustalenia organów obu instancji, że w okresie od dnia [...] r. skarżący przebywając na zwolnieniu lekarskim uczestniczył w trzech posiedzeniach Rady Nadzorczej Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w W. , tj. w dniach [...] r. W sprawie nie budzi także wątpliwości, że rozkazem personalnym z dnia 24 sierpnia 2015 r. policjantowi wyrażono zgodę na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą w ww. spółdzielni w charakterze - pełnienia funkcji społecznej w Radzie Nadzorczej w wymiarze raz w miesiącu w godzinach popołudniowych. Natomiast spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organy uznały, że uczestnictwo w posiedzeniach organu kolegialnego Spółdzielni podczas trwania zwolnienia lekarskiego stanowi o wykorzystaniu zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że Sąd nie podziela twierdzenia organów, iż udział skarżącego w posiedzeniach Rady Nadzorczej Spółdzielni stanowi o wykonywaniu pracy zarobkowej, o której mowa w art. 121e ust. 7 ustawy. Z rozkazu personalnego z dnia [...] r. wynika, że w powyższej radzie policjant pełnił funkcję społeczną. Oznacza to, że wykonywanie takiego rodzaju pracy nie było nastawione na osiągnięcie dochodu i to pomimo otrzymania diety za udział w posiedzeniach rady. W istocie bowiem dieta nie stanowi wynagrodzenia, a tym samym i okoliczności przesądzającej o zakwalifikowaniu wykonywanego zajęcia do pracy zarobkowej. Co prawda z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że charakter pracy nie stanowił bezpośredniej podstawy pozbawienia funkcjonariusza prawa do uposażenia, tym nie mniej Sąd zobligowany był do odniesienia się do przedmiotowej kwestii, skoro zarówno organ odwoławczy jaki skarżący reprezentują w tej mierze przeciwstawne poglądy. Przechodząc do istoty sprawy, a więc oceny organu w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego w kontekście jego celu, to zgodzić należy się ze skarżącym, że nie wyjaśniono tej okoliczności w należyty sposób. Niewątpliwie zasadniczym celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego pełnej sprawności i zdolności do pracy (służby), a zatem postępowanie organu prowadzone w trybie art. 121e ustawy o Policji powinno być ukierunkowane na wykazanie, że podjęte przez skarżącego zajęcie w okresie absencji kolidowało właśnie z tym celem. Przy ustaleniu ewentualnej nieprawidłowości w wykorzystywaniu zwolnienia lekarskiego, nie należy jednak abstrahować od rodzaju schorzenia czy niesprawności, jaką stwierdzono u pacjenta i w związku z której istnieniem, udzielono zwolnienia od służby. Każda choroba może bowiem wymagać innego zachowania pacjenta i innego postępowania. Oznacza to więc, że każdy przypadek należy badać w sposób indywidualny, nie opierając się wyłącznie na ogólnych założeniach (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1395/15, wyrok dostępny w Internecie). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie badając indywidulanych okoliczności tej konkretnej sprawy przyjęły, że już sam fakt udziału skarżącego w pracach organu kolegialnego spółdzielni przesądza o wykorzystywaniu zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem. Z takim stanowiskiem nie sposób się jednak zgodzić i uznać należy je za co najmniej przedwczesne. Znajdujące się w aktach sprawy dwa zaświadczenia sporządzone na druku ZUS ZLA potwierdzają, że skarżący przebywając na zwolnieniu lekarskim w okresach 2 marca – 13 marca 2016 r. i 14 marca - 20 marca 2016 r. mógł chodzić. Natomiast w odwołaniu skarżący wskazał, że w tych dniach podejmował wymuszoną okolicznościami sprawy aktywność zawodową, zaś wykonywane przez niego czynności nie przedłużały w żaden sposób okresu niezdolności do służby, ani nie utrudniały procesu leczenia. Z kolei w skardze oświadczył, że przebywał na zwolnieniu lekarskim z uwagi na problemy urologiczne, a zapisane przez lekarza tabletki ograniczały jedynie jego sprawność psychofizyczną, w szczególności jako kierowcy, co uzasadniało decyzję lekarza o wypisaniu zwolnienia lekarskiego. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że w świetle unormowania art. 121e ustawy o Policji jak i podniesionych przez skarżącego okoliczności, pozbawienie prawa do uposażenia wymagało przede wszystkim uprzedniego wyjaśnienia rodzaju choroby, zakresu zaleceń lekarskich, zakresu podjętych czynności niewiązanych z procesem leczenia jak i ich wpływu na leczenie jak i powrót do zdrowia. Materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala na takie ustalenia, tym samym zarzut naruszenia art. 84 K.p.a. jest zbyt daleko idący. Ustawodawca przewidział otwarty katalog środków dowodowych stanowiąc, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a zatem to do organu będzie należała decyzja z których środków dowodowych skorzysta. Jednakże zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego podważa zasadność stanowiska organów o istnieniu przesłanki warunkującej pozbawienia policjanta prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia lekarskiego. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a. i uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 i 80 K.p.a., na organach administracji publicznej ciąży obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego celem wykazania, że dana okoliczność została udowodniona. Organy w przedmiotowej sprawie nie sprostały powyższym obowiązkom. W konsekwencji obie decyzje zostały wydane z uchybieniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obliguje do ich uchylenia. Brak jest natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji, gdyż nie są one obarczone żadną z wad określonych w art. 156 K.p.a. Zdaniem Sądu, chybiony jest zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 24 pkt 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Analiza akt sprawy nie potwierdza, aby zaistniała ta, czy jakakolwiek inna przesłanka wyłączenia piastuna organu pierwszej instancji. Twierdzenie strony, że Komendant Powiatowy Policji w W. był żywotnie zainteresowany ukaraniem strony, a samo wszczęcia postępowania nastąpiło z niskich pobudek, nie stanowi o wystąpieniu obiektywnej przesłanki wyłączenia, lecz wyłącznie o subiektywnym przekonaniu co do braku obiektywizmu Komendanta. Natomiast pozostałe zarzuty skargi, z uwagi na wskazane powyżej nieprawidłowości postępowania administracyjnego, uznać należy za bezprzedmiotowe. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zobligowany będzie do zbadania wszelkich okoliczności niezbędnych do oceny prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego mając na uwadze powyższe rozważania Sądu i stosownie do tych ustaleń podejmie rozstrzygnięcie w sprawie, ustosunkowując się do twierdzeń skarżącego o braku negatywnego wpływu udziału w posiedzeniach organów spółdzielni na proces leczenia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.