I OSK 1264/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 526/16 w sprawie ze skargi I. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 526/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę I. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z 5 listopada 2015 r. Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P. zawiadomił I. R. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty za pobyt małoletniej córki – M. R. w rodzinie zastępczej spokrewnionej. Pismem z 17 listopada 2015 r. I. R. zwrócił się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P. (dalej również Centrum Pomocy) z prośbą o odstąpienie od ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu podał, że samotnie prowadzi gospodarstwo domowe, ponosi wysokie koszty dojazdu do pracy, koszty utrzymania mieszkania, płaci alimenty, spłaca kredyty, a także ponosi opłatę za Internet i telefon oraz media. Dodał, że gdyby przyszło mu płacić za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, to nie miałby środków do życia. Nadmienił, że w przepisach o rodzinie zastępczej mowa jest o solidarnym ponoszeniu opłat za dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej, a matka dziecka uchyla się od płacenia alimentów, w związku z czym wniósł o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Decyzją z [...] czerwca 2016 r., nr [...], Starosta P., na podstawie art. 193 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 6, art. 194 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 575), dalej: "ustawa", oraz § 1, § 3 ust. 1 i ust. 2, § 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 uchwały Rady Powiatu P. z dnia 15 maja 2012 r., Nr XIX/142/2012 w sprawie szczegółowych warunków umarzania w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odraczania terminu płatności, rozkładania na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z dnia 15 maja 2012 r., poz. 694), dalej: "uchwała Rady Powiatu", odmówił I. R. odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt małoletniej córki M. R. w rodzinie zastępczej spokrewnionej od dnia 19 września 2014 r. do czasu faktycznego pobytu dziecka w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w P. Wydział III Rodzinny i Nieletnich z [...] listopada 2005 r., sygn. akt [...], M. H. została ustanowiona rodziną zastępczą dla dziecka M. R. Rodzinie zastępczej przyznana została pomoc pieniężna na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Zgodnie z art. 193 ustawy, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 ustawy, od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Stosownie do art. 193 ust. 2 ustawy za ponoszenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice odpowiadają solidarnie - opłatę ponoszą także rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona lub ograniczona. Z kwestionariusza sporządzonego w dniu 17 listopada 2015 r. dla potrzeb ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej wynika, że I. R. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z [...] sierpnia 2013 r. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, okresowo uzyskuje dochód z tytułu zatrudnienia w kwocie 2 818,67 zł, a miesięczne konieczne wydatki z tytułu utrzymania mieszkania wynoszą łącznie 505,65 zł, wydatki na leki i leczenie - 100,00 zł. I. R. poinformował organ o spłacie kredytów lub pożyczek w łącznej wysokości 665,66 zł miesięcznie, kosztach dojazdu do pracy w wysokości ok. 300,00 zł miesięcznie oraz o spłacie alimentów na rzecz córki w wysokości 500,00 zł. Organ podał również, że w toku postępowania zwrócił się do stosownych instytucji o ustalenie miejsca pobytu oraz dochodów matki biologicznej dziecka - M. S. i uzyskał informacje, że matka nie posiada aktualnego zameldowania na pobyt stały i pobyt czasowy trwający ponad 3 miesiące na terenie Polski, nie figuruje w ewidencji osób bezrobotnych w PUP w P., nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej i świadczeń emerytalno-rentowych oraz nie rozlicza się w Urzędzie Skarbowym w P. Ponadto w dniu 4 maja 2016 r. organ otrzymał informację z Centrum Personalizacji Dokumentów MSW w Warszawie o braku danych o aktualnych adresach zameldowania lub zamieszkania na pobyt stały i czasowy w Polsce M. S. Na podstawie dokumentacji ustalono, że dziecko M. R. przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej zamieszkiwała na terenie powiatu prudnickiego i tym samym do wydania decyzji o ustaleniu odpłatności lub odstąpienia od obowiązku ponoszenia opłaty jest powiat prudnicki jako organ właściwy. Starosta powołał się na § 3 ust. 1 i 2 oraz § 4 ust. 1 i 2 uchwały Rady Powiatu z dnia 15 maja 2012 r., Nr XIX/142/2012 jako aktu wykonawczego podjętego na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy i przytoczył treść ww. przepisów prawa. Nadto wskazał, że zgodnie z § 2 pkt 4 uchwały, pod pojęciem dochód rozumie się dochód ustalony zgodnie z art. 6 pkt 4 i art. 8 ust. 3-13 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie organu stan zdrowia I. R., biorąc również pod uwagę orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z [...] sierpnia 2013 r., w którym lekarz orzecznik w części dotyczącej odpowiedniego zatrudnienia, jako miejsce pracy wskazał otwarty rynek pracy, przy przeciwwskazaniach pracy wymagającej dźwigania i chodzenia, pozwala mu pełnić wszelkie role społeczne, w tym rolę zarobkową w zawodzie nauczyciela i otrzymywać wynagrodzenie za pracę. W tych okolicznościach organ uznał, że z uwagi na przekroczenie przez stronę dochodu na członka w rodzinie, jak również brak przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy zarobkowej, nie zachodzą przesłanki do odstąpienia przez organ od ustalenia opłaty za pobyt małoletniej M. R. w rodzinie zastępczej spokrewnionej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł I. R., domagając się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jako wydanej z naruszeniem prawa. Podniósł, że Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie działa powierzchownie, na dowód czego podał, że w udostępnionej mu dokumentacji znajduje się oświadczenie M. H. o pobycie jej córki - matki M. - od ponad dziesięciu lat poza granicami kraju. Skoro matka dziecka przebywa we Włoszech, to poszukiwanie jej za pośrednictwem Centrum Personalizacji Dokumentów MSW w Warszawie jest bezcelowe. Stwierdził, że tylko on płaci alimenty, a matka dziecka przez osoby trzecie "podaje pieniądze", czego nie może udowodnić. Dodał, że PCPR stwierdza, iż mimo orzeczonej niepełnosprawności nie ma przesłanek do wnioskowanego odstąpienia, tymczasem wykonywanie pracy jako nauczyciel wychowania fizycznego przychodzi mu z trudem. Zasygnalizował, że od 1 września 2016 r. będzie pracował w ograniczonym wymiarze czasu pracy 13/18 etatu, co wiąże się z wymiernymi stratami finansowymi, bo straci ok. 800,00 zł miesięcznie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podzieliło stanowisko Starosty, w tym ustalenia stanu faktycznego co do sytuacji osobistej, materialnej i zdrowotnej skarżącego. Odwołało się do przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej oraz uchwały Rady Powiatu P. z dnia 30 marca 2012 r., Nr XIX/142/2012. Wskazało, że z brzmienia art. 194 ust. 3 ustawy i użytego w tym przepisie zwrotu "może", wynika, że decyzja w zakresie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ administracyjny wydając taką decyzję obowiązany jest każdorazowo wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy. Kolegium podzieliło ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ pierwszej instancji co do sytuacji osobistej, materialnej i zdrowotnej odwołującego. W tym zakresie powtórzyło, że I. R. jest ojcem biologicznym dziecka - M. R. Jest osobą samotną, niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym ustalonym do 31 sierpnia 2016 r., przy czym orzeczone niepełnosprawność pozwala mu pełnić wszelkie role społeczne, w tym wykonywać zawód nauczyciela. Jego dochód z tytułu zatrudnienia wynosi 2 818,67 zł i przekracza kwotę 550,00 zł warunkującą zastosowanie ulgi w postaci odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. W kontekście powyższego, jako bezzasadną Kolegium uznało argumentację dotyczącą ponoszonych przez odwołującego wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania, spłatą kredytu oraz obniżeniem w przyszłości wymiaru zatrudnienia do 13/18 etatu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł I. R.. W uzasadnieniu wskazał, że organy obu instancji uznały, że ze względu na osiągany dochód powinien opłacać pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, jednakże nie dokonały analizy wydatków i kosztów utrzymania, a wyliczenia te mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi naruszenie przepisów art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Opolu uznał skargę za niezasadną. W uzasadnieniu przytoczył treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, a to art. 193 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 6, art. 194 ust. 1, ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz § 1, § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz § 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 uchwały Rady Powiatu P. z dnia 15 maja 2012 r., Nr XIX/142/2012, w sprawie szczegółowych warunków umarzania w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odraczania terminu płatności, rozkładania na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z dnia 15 maja 2012 r., poz. 694), Zdaniem tego Sądu z ww. przepisów wynika, że ustawodawca w sposób jednoznaczny i kategoryczny wyznaczył zakres i granice upoważnienia ustawowego i wolą ustawodawcy było, aby to właśnie rada powiatu w uchwale określiła w sposób niebudzący wątpliwości szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy, bez pozostawiania luzu decyzyjnego w zakresie regulowanej kwestii. Organ może, lecz nie musi, na wniosek lub z urzędu - stosownie do postanowień uchwały rady powiatu, o której mowa w art. 194 ust. 2 ustawy - odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Warunki dotyczące odstąpienia od ustalenia opłaty Rada Powiatu P. określiła w § 4 cyt. uchwały Nr XIX/142/2012. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu pierwszej instancji okoliczność, że dochód wnioskodawcy przekracza dochód na osobę w rodzinie, jak również dochód osoby samotnie gospodarującej, określony w § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały Nr XIX/142/2012. Zgodnie z § 4 ust. 1 tej uchwały, odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić w następujących sytuacjach: 1) dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 550 zł, 2) dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza kwoty 700 zł. Natomiast pojęcie dochodu zostało zdefiniowane w § 2 pkt 4 uchwały, jako ustalony zgodnie z art. 6 pkt 4 i art. 8 ust. 3-13 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.). Z kolei, w myśl § 4 ust. 2 uchwały, poza okolicznościami, o których mowa w ust. 1, można odstąpić całkowicie od obowiązku ponoszenia opłaty przez osoby zobowiązane, u których w rodzinie występuje jedna z następujących okoliczności: 1) długotrwała choroba udokumentowana zaświadczeniem lekarskim; 2) orzeczona niepełnosprawność; 3) pobyt osoby zobowiązanej w areszcie śledczym lub zakładzie karnym; 4) samotne wychowywanie dziecka przez osobę zobowiązaną; 5) ubezwłasnowolnienie osoby zobowiązanej; 6) straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 7) inne ważne przyczyny uzasadniające zwolnienie. Stosownie do § 3 ust. 1 i 2 uchwały Nr XIX/142/2012, podstawą wydania decyzji o odstąpieniu od ustalenia opłaty, obowiązku ponoszenia opłaty, umarzania, rozłożenia na raty, odroczenia terminu zapłaty jest sytuacja rodzinna, dochodowa, majątkowa i zdrowotna ustalona na podstawie: 1) zaświadczenia i/lub oświadczenia o dochodach rodziny; 2) dokumentów i innych dowodów potwierdzających sytuację, o której mowa w ust. 1. Z przepisu § 4 ust. 1 wynika bowiem, że dochód na osobę w rodzinie nie może przekroczyć kwoty 550,00 zł, zaś dochód osoby samotnie gospodarującej nie może przekroczyć kwoty 700,00 zł. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że dochód skarżącego - wynagrodzenie miesięczne w kwocie 2.818,67 zł pomniejszone o wydatki, w tym alimenty - przekracza kwotę warunkującą zastosowanie ulgi w postaci odstąpienia od ustalenia opłaty. Wartość ta została ustalona zgodnie z art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej w zw. z § 2 pkt 4 uchwały Nr XIX/142/2012. Sąd ten zaznaczył, że w myśl art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, dochodu skarżącego nie pomniejszają regularne wydatki gospodarstwa domowego (jak opłaty eksploatacyjne, raty spłat pożyczek i kredytów czy koszty dojazdu do pracy), a jedynie miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach oraz kwota alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Prawidłowo ustalona w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym wartość miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego skarżącego przekracza zatem dopuszczalną wysokość, o jakiej mowa w § 4 ust.1 uchwały. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi również przypadek uprawniający do odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 7 uchwały, tj. "inna ważna przyczyna uzasadniająca zwolnienie". Skarżący powołał się bowiem wyłącznie na fakt ponoszonych przez siebie wysokich miesięcznych kosztów życia. Natomiast obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, jest obowiązkiem jego rodziców mającym umocowanie ustawowe (art. 193 ust. 1 ustawy), zaś wprowadzona przez ustawodawcę możliwość umorzenia opłaty, rozłożenia jej na raty, odroczenia terminu płatności czy odstąpienia od jej ustalenia jest wyjątkiem od zasady ponoszenia opłat przez rodziców, którego zastosowanie jest uzależnione od spełnienia przez wnioskodawcę określonych warunków. Z tej też przyczyny nie jest dopuszczalne zastosowanie rozszerzającej wykładni przepisów przewidujących możliwość odstąpienia od powyższej zasady ponoszenia przez rodziców opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Sąd ten wskazał, że organ orzekając w przedmiotowej sprawie działał w granicach uznania administracyjnego, o czym świadczy użyte w art. 194 ust. 3 ustawy sformułowanie "starosta może odstąpić". Dokonując wykładni pojęcia "inna ważna przyczyna" należy mieć na uwadze, że jest to zwrot niedookreślony, którego stosowanie ma charakter ocenny. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że katalog przypadków określonych przez organ powiatu jako "inna ważna przyczyna" ma charakter wyjątkowy, gdyż o możliwości uznania ich za takie nie decyduje dochód wnioskodawcy, a sytuacja życiowa, w której się znalazł, wyraźnie odbiegająca od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do wydania decyzji o odstąpieniu od ustalenia opłaty przy spełnieniu kryterium dochodowego określonego w § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały. Chodzi tu o takie sytuacje życiowe wnioskujących o odstąpienie od opłaty, które ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwalają stwierdzić, że są one nagłe, nadzwyczajne, dotkliwe w skutkach, daleko ingerujące w plany życiowe i nie należą do zdarzeń codziennych. W realiach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu pierwszej instancji, w stosunku do skarżącego żadna z tych sytuacji nie wystąpiła. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd ten uznał za zasadne twierdzenie, że fakt ponoszenia wysokich kosztów utrzymania oraz redukcja wymiaru czasu pracy nie stanowi innej ważnej przyczyny w rozumieniu § 4 ust. 2 pkt 7 uchwały Nr XIX/142/2012. Nie są to bowiem zdarzenia nagłe, nieprzewidywalne, czy na tyle uciążliwie, że uniemożliwiają skarżącemu partycypowanie w kosztach utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej. Sąd pierwszej instancji zauważył też, że co prawda w § 4 ust. 2 pkt 2 uchwały Nr XIX/142/2012 postanowiono, że orzeczona niepełnosprawność może stanowić podstawę do odstąpienia od obowiązku ponoszenia opłaty przez osoby zobowiązane, jednakże, w ocenie tego Sądu, niepełnosprawność skarżącego nie uniemożliwiała mu wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Z treści orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. wynika, że skarżący został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres do 31 sierpnia 2016 r. We wskazaniach dotyczących zatrudnienia wskazano z kolei, na otwarty rynek pracy z przeciwwskazaniem wykonywania pracy wymagającej dźwigania i chodzenia. W tym stanie rzeczy, podzielić należało zdaniem tego Sądu stanowisko organów, że orzeczona niepełnosprawność nie stanowi przeszkody w pełnieniu przez skarżącego roli zarobkowej w zawodzie nauczyciela i otrzymać wynagrodzenia za pracę. Trafnie zatem w ocenie Sądu pierwszej instancji przyjęły organy orzekające, że okoliczność ta także przesądza o braku podstaw do odstąpienia od obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, na podstawie § 4 ust. 2 pkt 2 uchwały Nr XIX/142/2012. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące braku wyjaśnienia przez organ wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Z przedstawionych wyżej rozważań wynika bowiem bezspornie, że wysokość dochodu skarżącego przekracza kwotę dochodu określonego w § 4 ust. 1 uchwały Nr XIX/142/2012. Ponadto, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie zachodzą również przesłanki wyłączające możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej określone w § 4 ust. 2 pkt 2 i pkt 7 uchwały Nr XIX/142/2012. Raz jeszcze Sąd ten podkreślił, że użyty w art. 194 ust. 3 ustawy zapis "starosta może odstąpić" wskazuje, iż decyzja w zakresie całkowitego lub częściowego zwolnienia, a także odstąpienia od odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej ma charakter decyzji uznaniowej. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. Zatem, nawet w przypadku zaistnienia okoliczności stanowiącej szczególnie uzasadniony przypadek organ może, lecz nie musi wydać wnioskowanej decyzji o odstąpieniu od ustalenia opłaty. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że kontrola legalności decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd administracyjny ma z natury rzeczy ograniczony zakres, bowiem Sąd nie wnika w zasadność i celowość rozstrzygnięcia w niej zawartego, a jedynie sprawdza, czy decyzja ma oparcie w przepisach prawa materialnego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc czy ocena organu została dokonana w oparciu o ustalenia stanu faktycznego oraz czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy przesłankami odnoszącymi się do strony. W kontrolowanej sprawie, w ocenie tego Sądu, nie doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego. Reasumując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i prawidłowy, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Mające natomiast zastosowanie w sprawie przepisy zostały także należycie zinterpretowane i użyte. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł I. R., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie przez organ decyzji z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] bez podstawy prawnej, albowiem decyzja nie wskazuje innej niż § 4 ust. 2 pkt 2 uchwały: "orzeczona niepełnosprawność" podstawy prawnej z katalogu okoliczności wymienionych enumeratywnie w § 4 uchwały Nr XIX/142/2012 Rady Powiatu P. z 15 maja 2012r., a podnoszona w rozważaniach Sądu podstawa z § 4 ust. 2 pkt 7 uchwały Nr XIX/142/2012 Rady Powiatu P. z 15 maja 2012 r. w zw. z art. 194 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. Nr 149, poz. 887 z późn. zm.) jest sprzeczna z ustawową delegacją z art. 194 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. Nr 149, poz. 887 z późn. zm.) ze względu na to, iż zwrot: "inne ważne przyczyny uzasadniające zwolnienie" jest sprzeczny z ustawą i nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracyjnych, gdyż Rada Powiatu nie miała kompetencji do ukształtowania otwartego katalogu przypadków odstępowania od ustalania opłaty za pobyt w pieczy zastępczej i decyzja wydana na podstawie tego przepisu narusza w sposób istotny prawo, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a to poprzez błędną wykładnię § 4 ust. 2 pkt 2 uchwały Nr XIX/142/2012 Rady Powiatu P. z 15 maja 2012 r. w zw. z art. 194 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. Nr 149, poz. 887 z późn. zm.) polegającą na wadliwej interpretacji zastosowanych przepisów poprzez przyjęcie, iż przesłanka § 4 ust. 2 pkt 2 uchwały: "orzeczona niepełnosprawność" w zastosowanym procesie wykładni językowej, celowościowej jak i funkcjonalnej nie daje podstaw do rozstrzygania sprawy w oparciu inne jeszcze przesłanki dotyczące niepełnosprawności, 3) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., tj. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił wadliwej decyzji albowiem organy w sposób sprzeczny z przepisami art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. wydały i uzasadniły swoją decyzję w oparciu o ogólne stwierdzenie, iż "orzeczona niepełnosprawność nie stanowi przeszkody w pełnieniu przez stronę wszelkich ról społecznych, w tym rolę zarobkową w zawodzie nauczyciel". W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty. Wskazał, że Rada Powiatu w uchwale wydanej na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej miała obowiązek określić w sposób niebudzący wątpliwości szczegółowe warunki odstąpienia od ustalenia opłaty, w szczególności bez pozostawiania luzu decyzyjnego w zakresie regulowanej kwestii. W przepisie § 4 ust. 2 pkt 7 w sposób nieuprawniony, sprzeczny z ustawą uchwała ta określa nieprecyzyjne warunki odstąpienia i nadaje kompetencje prawotwórcze staroście. Nadto skarżący wskazał, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni przesłanki z § 4 ust. 2 pkt 2 uchwały: "orzeczona niepełnosprawność", bowiem wbrew stanowisku organów i tego Sądu niepełnosprawność nie musi prowadzić do niemożności wykonywania jakiejkolwiek pracy. Zgodnie z prawidłowym rozumieniem ww. przepisu w przypadku orzeczenia niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym w stosunku do zobowiązanego należy zastosować odstąpienie, skoro przepis ten nie wskazuje innych okoliczności zawiązanych z orzeczeniem niepełnosprawności. Nadto zdaniem skarżącego przedmiotowa decyzja została wydana w sposób dowolny, bez dokonania wnikliwej analizy i narusza wymóg uzasadnienia decyzji uznaniowej. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny jest najdalej idący zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie przez organ decyzji z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] bez podstawy prawnej. W ocenie skarżącego kasacyjnie ww. decyzja została wydana bez podstawy prawnej, bowiem nie wskazuje innej niż § 4 ust. 2 pkt 2 uchwały: "orzeczona niepełnosprawność" podstawy prawnej z katalogu okoliczności wymienionych enumeratywnie w § 4 uchwały Nr XIX/142/2012 Rady Powiatu P. z 15 maja 2012 r., a podnoszona w rozważaniach Sądu podstawa z § 4 ust. 2 pkt 7 uchwały Nr XIX/142/2012 Rady Powiatu P. z 15 maja 2012 r. w zw. z art. 194 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. Nr 149, poz. 887 z późn. zm.) jest sprzeczna z ustawową delegacją z art. 194 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. Nr 149, poz. 887 z późn. zm.) ze względu na to, iż zwrot: "inne ważne przyczyny uzasadniające zwolnienie" jest sprzeczny z ustawą i nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracyjnych, gdyż Rada Powiatu nie miała kompetencji do ukształtowania otwartego katalogu przypadków odstępowania od ustalania opłaty za pobyt w pieczy zastępczej i decyzja wydana na podstawie tego przepisu narusza w sposób istotny prawo. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Zarzut ten jest nietrafny. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce wówczas, gdy decyzja nie znajduje oparcia w żadnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Sam skarżący kasacyjnie w ramach omawianego zarzutu twierdzi i przyznaje, że zaskarżona decyzja w podstawie prawnej wskazuje przepis § 4 ust. 2 pkt 2 uchwały Nr XIX/142/2012 Rady Powiatu P. z 15 maja 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków umarzania w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odraczania terminu płatności, rozkładania na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, jako podstawę prawną jej wydania, spośród katalogu okoliczności wymienionych enumeratywnie w § 4 uchwały. Nie zasługuje też na uwzględnienie stanowisko skarżącego kasacyjnie, że podstawa z § 4 ust. 2 pkt 7 ww. uchwały Nr XIX/142/2012 Rady Powiatu P. z 15 maja 2012 r. w zw. z art. 194 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. Nr 149, poz. 887 z późn. zm.) jest sprzeczna z ustawową delegacją z art. 194 ust. 2 ww. ustawy z tego względu, że zwrot: "inne ważne przyczyny uzasadniające zwolnienie" jest sprzeczny z ustawą i nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracyjnych. W ocenie skarżącego kasacyjnie Rada Powiatu nie miała kompetencji do ukształtowania otwartego katalogu przypadków odstępowania od ustalania opłaty za pobyt w pieczy zastępczej w związku z czym decyzja wydana na podstawie tego przepisu narusza w sposób istotny prawo. Zgodnie z art. 194 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Ww. delegacja ustawowa stała się podstawą podjęcia przez Radę Powiatu P. uchwały z dnia 15 maja 2012 r., Nr XIX/142/2012 w sprawie szczegółowych warunków umarzania w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odraczania terminu płatności, rozkładania na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z dnia 15 maja 2012 r., poz. 694), dalej: "uchwała Rady Powiatu". W § 4 tej uchwały Rada Powiatu postanowiła: "1. Odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić w następujących sytuacjach: 1) dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 550 zł, 2) dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza kwoty 700 zł." 2. Poza okolicznościami, o których mowa w ust. 1, można odstąpić całkowicie od obowiązku ponoszenia opłaty przez osoby zobowiązane, u których w rodzinie występuje jedna z następujących okoliczności: 1) długotrwała choroba udokumentowana zaświadczeniem lekarskim; 2) orzeczona niepełnosprawność; 3) pobyt osoby zobowiązanej w areszcie śledczym lub zakładzie karnym; 4) samotne wychowywanie dziecka przez osobę zobowiązaną; 5) ubezwłasnowolnienie osoby zobowiązanej; 6) straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 7) inne ważne przyczyny uzasadniające zwolnienie.". Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, § 4 ust. 2 pkt 7 ww. uchwały Rady Powiatu P. nie pozostaje w sprzeczności z delegacją do jej podjęcia wynikającą z art. 194 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Ustalenie bowiem przez Radę Powiatu przesłanek dających podstawę do odstąpienia od ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, w tym przesłanki "innych ważnych przyczyn uzasadniających zwolnienie", mieści się w zakresie pojęciowym "szczegółowych warunków", o jakich mowa w art. 194 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Z delegacji ustawowej zawartej w ww. przepisie prawa w żadnym razie nie można wywieść, by rada powiatu miała ustanowić w uchwale podjętej na podstawie ww. przepisu tylko zamknięty katalog przesłanek (warunków) umarzania w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odraczania terminu płatności, rozkładania na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia § 4 ust. 2 pkt 2 uchwały Nr XIX/142/2012 Rady Powiatu P. z 15 maja 2012 r. w zw. z art. 194 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, poprzez błędną wykładnię polegającą na wadliwej interpretacji zastosowanych przepisów poprzez przyjęcie, iż przesłanka § 4 ust. 2 pkt 2 uchwały: "orzeczona niepełnosprawność" w zastosowanym procesie wykładni językowej, celowościowej jak i funkcjonalnej nie daje podstaw do rozstrzygania sprawy w oparciu inne jeszcze przesłanki dotyczące niepełnosprawności. Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 2 ww. uchwały Nr XIX/142/2012 Rady Powiatu P. w sprawie umarzania w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odraczania terminu płatności, rozkładania na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej: "Poza okolicznościami, o których mowa w ust. 1, można odstąpić całkowicie od obowiązku ponoszenia opłaty przez osoby zobowiązane, u których w rodzinie występuje jedna z następujących okoliczności: (...) 2) orzeczona niepełnosprawność; (...)." Użycie w ww. przepisie słowa "może" oznacza, że decyzja administracyjna wydawana na jego podstawie podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że organ m możliwość dokonania wyboru sposobu załatwienia sprawy - odstąpić całkowicie od obowiązku ponoszenia opłaty przez osoby zobowiązane w razie wystąpienia ww. okoliczności, bądź odmówić odstąpienia, lecz wybór swój dokonany w tym względzie ma obowiązek uzasadnić. Z przepisu tego nie wynika, jak tego chce skarżący, że w każdej sytuacji, gdy w stosunku do osoby zobowiązanej zapadło orzeczenie o niepełnosprawności, organ ma obowiązek odstąpić całkowicie od obowiązku ponoszenia opłaty przez te osoby jako osoby zobowiązane, skoro w przepisie tym użyto słowo "może", jak to już wyżej wspomniano. Ponadto w przepisie tym nie wskazano, orzeczenie o jakim stopniu niepełnosprawności miałoby uzasadniać całkowite odstąpienie od obowiązku ponoszenia opłaty przez osoby zobowiązane. Użycie w § 4 ust. 2 pkt 2 ww. uchwały Nr XIX/142/2012 Rady Powiatu P. słowa "może" oznacza, że w każdej sytuacji, gdy zobowiązanym jest osoba legitymująca się orzeczeniem niepełnosprawności, organ rozpoznając sprawę odstąpienia od obowiązku ponoszenia przez nią jako osobę zobowiązaną do ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, musi każdorazowo rozważyć jej sytuację życiową, w tym także, jaki wpływ na tę sytuację ma orzeczenie o niepełnosprawności. Orzekające w prawie organy uczyniły zadość powyższemu obowiązkowi, co prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił. Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że skarżący kasacyjnie legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z [...] sierpnia 2013 r. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.), ustala się trzy stopnie niepełnosprawności, które stosuje się do realizacji celów określonych ustawą: 1) znaczny; 2) umiarkowany; 3) lekki. Ustawa ta w art. 4 ust. 2 stanowi, że do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub wymagającą czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. W sprawie ustalono, że we wskazaniach dotyczących zatrudnienia w ww. orzeczeniu wskazano na otwarty rynek pracy z przeciwwskazaniem wykonywania pracy wymagającej dźwigania i chodzenia. Z prawidłowych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że skarżący pracuje jako nauczyciel wychowania fizycznego w szkole i uzyskuje dochód z tytułu zatrudnienia w kwocie 2 818,67 zł. Okoliczność ta została w sprawie ustalona w sposób prawidłowy, nie została skutecznie podważona przez skarżącego kasacyjnie, i została przez organy podejmujące decyzje należycie rozważona. Trafnie w sprawie przyjęto, że orzeczona niepełnosprawność nie stanowi przeszkody w pełnieniu przez skarżącego roli zarobkowej w zawodzie nauczyciela i otrzymywaniu wynagrodzenia za pracę. Zgodzić się należy w tej sytuacji ze stanowiskiem Sądu, który podzielił stanowisko organów w tym względzie, że okoliczność ta także przesądza o braku podstaw do odstąpienia od obowiązku ponoszenia przez skarżącego opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, na podstawie § 4 ust. 2 pkt 2 uchwały Nr XIX/142/2012. Niezasadny także okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a to art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem właściwej kontroli legalności działania administracji publicznej w niczym nie naruszając art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie, podnosząc w ramach niniejszego zarzutu skargi kasacyjnej zarzut sprzeczności wydanych w sprawie decyzji z przepisami art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. nie wykazał, na czym sprzeczność ta miałaby podlegać. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis zaś art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ramach ww. zarzutu skarżący kasacyjnie kwestionuje uzasadnienie wydanej decyzji administracyjnej, podnosząc, że organy wydały i uzasadniły swoją decyzję w oparciu o ogólne stwierdzenie, że "orzeczona niepełnosprawność nie stanowi przeszkody w pełnieniu przez stronę wszelkich ról społecznych, w tym rolę zarobkową w zawodzie nauczyciel". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., co prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił w ramach kompetencji przyznanych mu przepisem art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. W tej sytuacji skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw, podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku pełnomocnika ustanowionego dla skarżącego w ramach przyznania prawa pomocy o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędy w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym albowiem zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a. wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.