II OSK 835/17

Dnia 19 grudnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Marek Leszczyński po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. D.-J. i S. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1137/16 w sprawie ze skargi A. D.-J. i S. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. D.-J. i S. J. solidarnie kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 17 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1137/16, oddalił skargę A. D. – J. i S. J. na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia przez I. Z. robót budowlanych. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Starosta N. decyzją z [...] lutego 2016 r., powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia przez I. Z. robót budowlanych, polegających na budowie budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 35 m2 na działce nr [...] w R., uznając, że zgłoszenie narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał, że do zgłoszenia robót budowlanych na działce, która nie jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, została dołączona decyzja Burmistrza R. z [...] sierpnia 2015 r. o warunkach zabudowy, która w wyniku odwołania została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] grudnia 2015 r., a postępowanie zostało umorzone, gdyż organ odwoławczy uznał, że skoro budowa budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2 nie wymaga pozwolenia na budowę, to także nie wymaga ustalenia warunków zabudowy. Starosta stwierdził, że z takim stanowiskiem SKO w N. się nie zgadza, gdyż budowa takiego obiektu budowlanego zmienia zagospodarowanie terenu i zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaga ustalenia warunków zabudowy. Na skutek odwołania I. Z. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2016 r. uchylił decyzję Starosty N. z [...] lutego 2016 r. i orzekł "o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu". Organ odwoławczy uznał, że zgłoszenie sprzeciwu tylko na tej podstawie, że według organu administracji architektoniczno – budowlanej wymagane jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, zaś organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy w drugiej instancji stoi na stanowisku, że decyzja taka nie jest wymagana, godzi w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Ponadto Wojewoda uznał, że zgłoszona inwestycja zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego nie wymagała pozwolenia na budowę. Wskazał też, że na jego wezwanie I. Z. uzupełniła zgłoszenie m.in. w ten sposób, że "z uwagi na brak możliwości zwiększenia odległości projektowanego budynku drewnianego od granic działki budowlanej, celem doprowadzenia do zgodności z przepisami przeciwpożarowymi, Inwestor wskazał, że zmieniono konstrukcję budynku projektowanego jako drewniany na konstrukcję murowaną". W skardze skarżący podnieśli, że nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano zaskarżoną decyzję, jednakże ich zdaniem są legitymowani do wniesienia na nią skargi do sądu administracyjnego, przy czym swoją legitymację wywodzili z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 i art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, twierdząc przy tym, że są właścicielami sąsiedniej w stosunku do działki, na której ma być zrealizowana zgłoszona inwestycja, działki nr [...]. Natomiast zarzuty skargi koncentrowały się na tezie, że zgłoszone roboty budowlane wymagały wydania decyzji o warunkach zabudowy, która powinna być dołączona do zgłoszenia. Twierdzili, że jedynie w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy mogliby bronić swoich interesów prawnych związanych z odpowiednim usytuowaniem budynku na sąsiedniej nieruchomości, w tym odległości od granicy działki i dostępu do drogi publicznej. Podnieśli też, że wnieśli skargę do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] grudnia 2015 r. o uchyleniu decyzji o warunkach zabudowy i umorzeniu postępowania, która została uwzględniona wyrokiem WSA w Krakowie z 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 515/16. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący nie są legitymowani do wniesienia skargi na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia przez I. Z. robót budowlanych. W ocenie Sądu pierwszej instancji "szczególne uregulowanie instytucji zgłoszenia oraz związanej z nim decyzji o sprzeciwie powinno być tak rozumiane, że w niniejszej sprawie skarżący sąsiadujący z terenem inwestora, nie mogli być uznani za osoby posiadające interes prawny, legitymujący do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 ust. 1 p.p.s.a.". Tę konstatację Sąd poprzedził analizą przepisów dotyczących zgłoszenia robót budowlanych, zwracając uwagę na "specyficzny charakter" postępowania w sprawie zgłoszenia robót budowlanych. Stwierdził m.in., że "(w)obec szczególnej regulacji instytucji sprzeciwu zawartej w ustawie – Prawo budowlane, nie ma w sprawie, której przedmiotem jest wydanie decyzji o sprzeciwie, możliwości uznania, że poza inwestorem w wydaniu tej decyzji udział powinny mieć także inne podmioty poza inwestorem np. sąsiedzi inwestora". Uzasadniając tę tezę m.in. podał, że zgłoszenie robót budowlanych dotyczy przypadków mniejszej wagi, a więc o takim charakterze, który powoduje, że inwestycje te nie wpływają na prawa i obowiązki podmiotów innych niż inwestor. W ocenie Sądu pierwszej instancji "(w) postępowaniu strażnikiem interesów osób trzecich (...) są wyłącznie organy administracyjno – budowlane oraz organy nadzoru budowlanego". W skardze kasacyjnej skarżący zarzucili naruszenie art. 50 § 1 oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez uznanie, że nie mają oni "interesu prawnego w sprawie i we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego", co spowodowało oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienie poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Uzasadniając skargę kasacyjną wywiedziono, że interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., jest innym interesem prawnym niż ten, przewidziany w art. 28 k.p.a. W związku z tym, a także z tego powodu, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa stanowisko, iż w postępowaniu wywołanym zgłoszeniem robót budowlanych stronami nie są osoby trzecie, skoncentrowano się na ocenie zastosowania jedynie art. 50 § 1 p.p.s.a. Dalej przedstawiono stanowisko, według którego Sąd pierwszej instancji niewłaściwie ocenił ich legitymację do wniesienia skargi. Zdaniem skarżących ich legitymacja przede wszystkim wynika z tego, że mają prawo do ochrony swojej własności w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i prawo to realizowali, co zostało jednakże zaprzepaszczone w postępowaniu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych, w szczególności w zaskarżonej decyzji, w której przyjęto, iż decyzja o warunkach zabudowy w rozpoznawanej sprawie nie była wymagana. Z tego powodu – jak wywodzili – są legitymowani do wniesienia skargi na tę decyzję niezależnie od tego, czy byli stroną postępowania, w którym ją wydano. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo o uchylenie tego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) w przypadku skarg na decyzje administracyjne powinien być rozumiany w ten sposób, że każdy, kto jest legitymowany na podstawie art. 28 k.p.a. do tego, aby być stroną postępowania administracyjnego, jest też legitymowany do wniesienia skargi na decyzję administracyjną wydaną w tym postępowaniu administracyjnym. Ktoś kto jest legitymowany do tego, aby być stroną postępowania administracyjnego, ma bowiem interes prawny w zaskarżeniu wydanej w tym postępowaniu decyzji administracyjnej. Ponadto na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. legitymowane do wniesienia skargi na decyzję administracyjną mogą być także te podmioty, które nie były stronami postępowania administracyjnego, w którym ta decyzja została wydana, pod warunkiem, że mają w tym interes prawny. Niemniej zdaniem NSA w rozpoznawanej sprawie nie jest konieczne ocenianie legitymacji skarżących do wniesienia skargi na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. jedynie w oderwaniu od tego, czy skarżący mogli być stroną postępowania administracyjnego, w którym tę decyzję wydano. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela bowiem stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego niejako charakter postępowania wywołanego zgłoszeniem robót budowlanych co do zasady wyklucza to, aby ktoś inny niż inwestor był stroną tego postępowania. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, szczególne uregulowanie zgłoszenia robót budowlanych nie wyklucza tego, aby uznać, że w postępowaniu, które rozpoczyna się po wniesieniu sprzeciwu, mogą brać udział także inne podmioty niż zgłaszający roboty budowlane. Po wniesieniu sprzeciwu odpada bowiem zasadniczy powód wykluczenia udziału w postępowaniu innych podmiotów niż zgłaszający roboty budowlane, mianowicie krótki czas (obecnie 21 dni, w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji 30 dni) na podjęcie decyzji o sprzeciwie. Organ administracji po wniesieniu sprzeciwu, nie będąc ograniczony materialnym terminem załatwienia sprawy, może zapewnić w dalszym postępowaniu udział podmiotów, których interesu prawnego lub obowiązku to postępowanie dotyczy. Ponadto z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) wynika, że sprzeciw może być wniesiony m.in. z uwagi na ochronę interesów osób trzecich, w szczególności właścicieli nieruchomości sąsiednich. Najdobitniej świadczy o tym art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego, w którym przewidziano, że jedną z podstaw wniesienia sprzeciwu, którym organ administracji architektoniczno – budowlanej nakłada na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę zgłoszonego obiektu budowlanego lub zgłoszonych robót budowlanych, jest wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Nie można też wykluczyć, że interesów osób trzecich będzie dotyczył sprzeciw wniesiony z innych powodów, na przykład na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego lub też z uwagi na naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy albo możliwość naruszenia tych ustaleń (art. 30 ust. 6 pkt 2 i ust. 7 zdanie wstępne Prawa budowlanego). Nie jest więc trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, że już tylko z tego powodu, iż zaskarżona decyzja została wydana na skutek zgłoszenia robót budowlanych, skarżący jako osoby trzecie w stosunku do podmiotu zgłaszającego te roboty budowlane nie są legitymowani do wniesienia skargi. Już to powoduje, że podstawa skargi kasacyjnej zawierająca zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. jest zasadna, zaś zaskarżony wyrok powinien być uchylony, a sprawa przekazana Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, podczas którego Sąd ten ocenił by, czy skarżący po wniesieniu sprzeciwu nie byli stronami postępowania administracyjnego. Niezależnie od tego wskazać należy, że rację mają też skarżący, gdy twierdzą, że ich legitymacja do wniesienia skargi mogła być oceniana niezależnie od tego, czy byli stronami postępowania administracyjnego, w którym wydano zaskarżoną decyzję. Powołane już przepisy art. 30 ust. 6 pkt 2 i ust. 7 zdanie wstępne Prawa budowlanego wskazują, że w postępowaniu wywołanym zgłoszeniem robót budowlanych ocenia się zgodność planowanych robót budowlanych z przepisami o planowaniu przestrzennym. W związku z tym nie można odmówić racji skarżącym, gdy na uzasadnienie swojego interesu prawnego, mającego ich legitymować do udziału w postępowaniu, w którym na podstawie przepisów Prawa budowlanego rozstrzyga się o tym, czy inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powołują się na art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.). Skoro zgodnie z powołanym przepisem każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, to w ocenie NSA rozpoznającego sprawę powinien on także mieć prawo brania udziału w postępowaniu, w którym rozstrzyga się m.in. o tym, czy projektowane roboty budowlane będą zgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy albo ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Tym samym interesu prawnego takiego podmiotu dotyczy też postępowanie, w którym rozstrzyga się o tym, czy w ogóle w związku z wykonywaniem konkretnych robót budowlanych wymagana będzie decyzja o warunkach zabudowy. W związku z tym wskazać należy, że skarżący w skardze powołali się na wyrok WSA w Krakowie z 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 515/16, którym uwzględniono m.in. ich skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] grudnia 2015 r., którą uchylono decyzję Burmistrza R. z [...] sierpnia 2015 r. o ustaleniu warunków zabudowy i umorzono postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, twierdząc, że w przypadku inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy nie przekraczającej 35 m2 decyzja o warunkach zabudowy nie jest wymagana, zaś w zaskarżonej przez skarżących decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. przesądzono, iż inwestycja projektowana na sąsiedniej w stosunku do nieruchomości, której skarżący są właścicielami, działce nie wymaga ustalenia warunków zabudowy. Ta okoliczność powinna być również wzięta pod uwagę przez Sąd pierwszej instancji przy ocenie, czy skarżący są legitymowani do wniesienia skargi. W tym stanie rzeczy NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna, zaś zaskarżony wyrok powinien być uchylony, a sprawa przekazana Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania w celu powtórnej oceny legitymacji skarżących do wniesienia skargi i ewentualnego - w przypadku uznania, że taką legitymację posiadają - rozpoznania skargi. Mając to na uwadze NSA, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wobec tego, że w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej uchylono wyrok, którym oddalono skargę, NSA na mocy art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, na które złożyły się wpis sądowy oraz wynagrodzenie i zwrot wydatków pełnomocnika skarżących. W związku z tym, że skarżący w skardze kasacyjnej zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.