II SA/Gl 508/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant st. sekretarz sądowy Aleksandra Doruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi M. P. i J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Jak dokumentują to akta sprawy, [...] r. została zawarta umowa między J. P. i M. P., a "A" S.A. Oddział w C., w której Skarżący jako właściciele działek 1 i 2 położonych w C. wyrazili zgodę na zajęcie tych nieruchomości w celu ułożenia kabla 15 kV na odcinku ok. 170 m, zgodnie z planem sytuacyjnym dla realizacji inwestycji "Skablowanie linii napowietrznej 15kV relacji: SE K. – S- [...] w rejonie ulic [...],[...] i [...] w C.". W § 3 umowy zawarto zastrzeżenie, że właściciele działki zapoznali się z projektem zamierzenia i nie wnoszą zastrzeżeń, a w § 7 warunek zachowania pisemnej formy zmiany umowy pod rygorem nieważności. Brak jest w aktach planu sytuacyjnego, o jakim mowa w umowie. Decyzją nr [...] z [...]r. Prezydent Miasta C. ustalił dla inwestora warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym dla zamierzenia polegającego na realizacji m. in. na działkach Skarżących inwestycji polegającej na budowie kontenerowej stancji transformatorowej, linii kablowych zasilających tę stację, odcinków sieci i urządzeń w przebiegu niezbędnym dla pracy układu. Decyzją nr [...] z [...] r. Prezydent Miasta C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na wykonaniu linii kablowej 15 kV m.in. na działkach Skarżących. W uzasadnieniu wskazano, że inwestycja jest zgodna z ostateczną decyzją Prezydenta nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a inwestor złożył oświadczenie o dysponowaniu nieruchomościami na cele budowlane. Pismem z [...] r., określonym jako odpowiedź na wezwanie przedsądowe, J. P. oświadczył, że Skarżący nie wyrażają zgody na wybudowanie przez inwestora na ich działkach odcinka linii kablowej 15 kV, a także nie wyrażają zgody na zawarcie umowy ustanowienia służebności przesyłu. Jako powód wskazano, że okazany przez geodetę na początku roku 2013 planowany przebieg linii odbiega od pierwotnych ustaleń, zgodnie z którymi kabel miał biec w możliwie największym zbliżeniu do ogrodzenia. Wnioskiem z 25 czerwca 2013 r. "B" S.A. Odział w C. zwróciła się do organu I instancji o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z prawa współużytkowania przedmiotowych nieruchomości należących do Skarżących poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń odcinka nowej linii kablowej 15 kV, zgodnie z ostatecznymi decyzjami Prezydenta Miasta z [...]r., nr [...]o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę. Jako podstawę wskazano przepis art. 11 ust. 1 i art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że inwestor uzyskał wymienione decyzje umożliwiające realizację inwestycji w oparciu o zawartą umowę. Obecnie użytkownicy wieczyści nie wyrażają zgody na założenie przewodów. Trasa projektowanej linii przedstawiona na mapie dołączonej do umowy z 2009 r. jest zgodna z mapą stanowiącą część dokumentacji techniczno-prawnej, dla której uzyskano pozwolenie na budowę. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w dniu [...] r. przeprowadzono rozprawę administracyjną. Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta C. odmówił wnioskodawcy wydania zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości Skarżących w celu założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, podając w podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja wydawana w tym trybie jest dowodem posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i musi poprzedzać rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Inwestor dysponuje już pozwoleniem na budowę, zatwierdzającym projekt budowlany, a w konsekwencji lokalizację inwestycji. Strony zawarły też umowę o udostępnienie gruntu. Obie te okoliczności wykluczają wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., spór winieni zostać rozpoznany przez sąd cywilny, skoro strona umowy nie wyraża aktualnie zgody na położenie kabla. Odwołanie od decyzji wniosła Spółka, podkreślając, że spełniła wszystkie przesłanki konieczne do wydania decyzji, dysponuje ostateczną decyzją w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji, a użytkownicy wieczyści działki odmawiają zgody na założenie i przeprowadzenie przewodów, co wynika z pisma z 19 kwietnia 2013 r. Uprzednie wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie stoi na przeszkodzie do uwzględnienia wniosku, nadto prace na działkach nie zostały rozpoczęte. Przedłożona umowa z 2009 r . dowodzi wyczerpania toku rokowań. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazano, że ustawowym warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest wyczerpanie toku rokowań. Spełnienie tego warunku potwierdza pismo użytkowników wieczystych działek z [...] r., które świadczy o braku ich zgody na zajęcie działek. Jakkolwiek pismo zostało odpisane tylko przez jednego małżonka, to prawo użytkowania stanowi ich wspólność małżeńską, która nie jest podzielna. Nie jest także wątpliwe, że użytkownicy wieczyści, mimo pierwotnie zawartej umowy, wycofali się z niej i aktualnie odmawiają udostępnienie swojej działki. W tej sytuacji możliwe jest zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. Wymagane rokowania zostały przeprowadzone, skoro umowa została zawarta. Brak jest także aktualnie zgody na zajęcie nieruchomości i możliwości ugodowego załatwienia sprawy. Wydana też dla inwestycji została decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego. W ten sposób spełnione są ustawowe przesłanki z art. 124 ust. 1 u.g.n. Skoro inwestor nie może uzyskać dostępu do działek, uzasadnione jest wydanie decyzji zezwalającej mu na to, zaś ewentualne dochodzenie roszczeń z tytułu niewykonania umowy jest odrębną kwestią. Nadto Wojewoda zalecił, że przy ponownym rozpoznaniu wniosku konieczne jest jednoznaczne ustalenie przebiegu inwestycji i zakresu uszczuplenia władztwa użytkowników wieczystych, co wymaga uzupełnienia wniosku. Wyjaśniono, że przekazanie sprawy do rozpoznania przez organ I instancji jest konieczne ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Skargę do sądu administracyjnego wnieśli użytkownicy wieczyści działek, reprezentowani przez kwalifikowanego pełnomocnika. Zawnioskowali o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także o wstrzymanie wykonania decyzji. Wojewoda [...] postanowieniem z [...]r. wstrzymał z urzędu wykonanie swojej decyzji do czasu rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału sprawy, - art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie interesu skarżących, albowiem nowy przebieg linii odbiega od ustalonego w umowie, - art. 75 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie, że linia może przebiegać po sąsiedniej nieruchomości developera, dla którego jest przeznaczona, bez potrzeby obciążania działek skarżących. W uzasadnieniu skargi wskazano, że umowa z 2009 r. została zawarta przed wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji. Decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o umowę, a nie zgodę uzyskaną w wyniku rokowań. Skarżący pismem z [...]r. odstąpili od umowy, albowiem jej lokalizacja jest aktualnie odmienna, nadto linia może przebiegać po nieruchomości sąsiedniej, dla której jest przeznaczona. Wadliwe jest stanowisko Wojewody, że spełnione zostały przesłanki z art. 124 ust. 1 u.g.n. Uzyskanie pozwolenia na budowę wyklucza zastosowanie tego przepisu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Należy zgodzić się z prezentowanymi w orzecznictwie tezami, że w decyzji wydawanej na odstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. konieczne jest, ze względu na interes właściciela nieruchomości, aby przebieg planowanej inwestycji był dla niego jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w cudze prawo sprowadzony do niezbędnego minimum, wobec czego decyzja winna wskazywać jednoznacznie zarówno przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa, i to w zakresie niezbędnym do wykonania inwestycji zgodnie z planem lub decyzją o warunkach zabudowy (por. E. Bończak-Kucharczyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Lex 2013., komentarz do art. 124). Zaskarżona decyzja, ze względu na procesowy charakter rozstrzygnięcia, nie załatwia jednak sprawy co do istoty, nie przesądza zatem o rzeczywistym przebiegu planowanego kabla. Z tego względu nie mają znaczenia w sprawie kwestie związane z ustaleniem trasy jego ułożenia, te kwestie będą rozstrzygane na etapie orzekania przez organ I instancji. Trzeba też zwrócić uwagę, że warunkiem udzielenia zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów, jest zgodność zamierzenia z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Nie ma w tym zakresie znaczenia w szczególności projekt budowlany i przewidziany w nim przebieg inwestycji. To, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została dla planowanej inwestycji wydana i pozostaje w obrocie prawnym, nie jest w sprawie kwestionowane. Dotyczy ona w szczególności działek Skarżących, co stanowi jedną z okoliczności mogących uzasadniać wydanie zezwolenia. Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem, że udzielone pozwolenie na budowę stanowi wystarczającą przeszkodę w zastosowaniu art. 124 ust. 1 u.g.n. Przytaczane przez Skarżących i organ I instancji fragmenty uzasadnień wyroków sądów administracyjnych nie potwierdzają bynajmniej, że pozwolenie na budowę taką przeszkodę stanowi. Istnieje zasadnicza różnica pomiędzy stwierdzeniem, że zezwolenie w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., jako dające inwestorowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musi poprzedzać udzielnie pozwolenia, dla którego taki tytuł do nieruchomości jest warunkiem koniecznym, a twierdzeniem , że pozwolenie sprzeciwia się w ogóle zastosowaniu art. 124 u.g.n. Po pierwsze, takiego wyłączenia nie przewidują przepisy u.g.n. Po wtóre, pierwsze z przytoczonych stwierdzeń oznacza jedynie, że zastosowanie art. 124 u.g.n. nie może mieć zastosowania do sanowania wadliwie uzyskanego pozwolenia, w warunkach braku przez inwestora tytułu do terenu inwestycji. Taka sytuacja w sprawie jednak nie występuje, albowiem na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor dysponował pisemną umową, w konsekwencji złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, które nie zostało zakwestionowane. Wszczęta procedur nie ma zatem na celu usunięcia skutków oświadczenia złożonego niezgodnie z stanem faktycznym. Inwestor nie ma natomiast obowiązku wykorzystania uzyskanego pozwolenia na budowę, rodzi ono dla niego uprawnienie, ale nie obowiązek realizacji inwestycji w określonym kształcie. Nie można zatem wykluczyć, że mimo uzyskanego pozwolenia, na podstawie posiadanej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, inwestor wystąpi o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n., dążąc ewentualnie do modyfikacji posiadanego pozwolenia na budowę. Warunkiem koniecznym jest tu wyłącznie przesłanka z art. 124 ust. 3 u.g.n., czyli bezskuteczność rokowań z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym. Ta ostatnia kwestia ma w sprawie decydujące znaczenie. Bezsporne bowiem jest, że pierwotnie doszło do zwarcia umowy w sprawie udostępnienia działek dla potrzeb inwestycji. Miało to miejsce w przeszłości, przed przystąpieniem do robót. Aktualnie także bezsporne jest, że skarżący jako użytkownicy wieczyści działek objętych lokalizacją inwestycji celu publicznego, zmienili zdanie i nie wyrażają zgody. Sąd nie znajduje podstaw do uznania za zasadne twierdzeń organu I instancji, że w sprawie doszło do odstąpienia od zawartej umowy. Organy administracji nie są uprawnione do ustalania takich konsekwencji czynności podejmowanych przez strony umowy. Nie zmienia to jednak faktu, że niewątpliwie skarżący odmawiają udostępnienia nieruchomości pod inwestycję. Uprzedni fakt zawarcia umowy potwierdza przeprowadzenie rokowań, zaś aktualna postawa użytkowników wieczystych świadczy o braku zgody. Sąd akceptuje stanowisko, że w razie niewykonywania umowy przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, inwestor może wnioskować o wydanie zezwolenia na czasowe jej zajęcia na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. E. Bończak-Kucharczyk, op. cit., komentarz do art. 124 u.g.n., teza 5) i nie jest ograniczony jedynie do możliwości prowadzenia sporu w trybie cywilnym. W konsekwencji stanowisko Wojewody, że w sprawie zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące możliwość ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na założenie i przeprowadzenie urządzeń do przesyłania energii, jest w ocenie Sądu prawidłowe. Natomiast czy zezwolenie takie zostanie udzielone, to zależy o merytorycznego rozpoznania wniosku, w tym zakresie organ posiada uprawnienie do działania i jest zobowiązany do rozważenia i wyjaśnienia zasadności udzielenia żądanej zgody. Jak bowiem wyżej zastrzeżono, organ obowiązany jest dokonać wyważenia interesów inwestora i właścicieli (użytkowników wieczystych) działek, tak aby zakres uszczuplenia ich praw był niezbędny dla realizacji inwestycji i jak najmniej uciążliwy. W tym zakresie nie będzie miał decydującego znaczenia przebieg ustalony w udzielonym pozwoleniu na budowę, ta decyzja nie jest bowiem na gruncie art. 124 u.g.n. prawnie relewantna. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.