I OSK 49/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 244/14 w sprawie ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Warszawie i Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 244/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Warszawie i Miasta Stołecznego Warszawy, uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w pkt 1 i 2 oraz uchylił poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia [...] lutego 2013 r. w pkt 1 i 2, a także oddalił skargi w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 1974 r. Naczelnik Dzielnicy Warszawa-Wola odjął za odszkodowaniem własność części nieruchomości o pow. 4574 m2 (z ogólnej powierzchni 5014 m2), położonej w Warszawie, przy ul. [...], przeznaczając ją pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] i poszerzenie ulic zgodnie z decyzjami o lokalizacji inwestycji z dnia [...] maja 1971 r. i z dnia [...] czerwca 1972 r. Wnioskami z dnia 28 grudnia 1990 r. i z dnia 18 grudnia 1992 r. A.T. i R.J. oraz J.S. zażądali zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości o pow. 2067 m2 podnosząc, że na terenie tym niezgodnie z celem wywłaszczenia utworzono społeczny parking. Decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. Starosta Powiatu Warszawskiego zwrócił działkę o pow. 285 m2 stanowiącą część ogródka wnioskodawców zamiast części ulicy. Natomiast decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. odmówił zwrotu części nieruchomości o powierzchni 4289 m2. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę Mazowieckiego. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta Powiatu Warszawskiego decyzją z dnia [...] maja 2002 r. odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 4289 m2 oznaczonej jako działka nr 1, a Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2004r. sygn. akt I SA 1685/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji, nakazując skonfrontowanie istniejącej infrastruktury osiedlowej z planem realizacyjnym inwestycji i podnosząc, że tylko konkretny i udokumentowany brak przesłanek zwrotu uzasadniałby decyzję odmowną. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Starosta G. orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości o pow. 784 m2 i zobowiązał wnioskodawców do wpłacenia m.st. Warszawie 7442 zł zwaloryzowanego odszkodowania uznając, że ta część nieruchomości nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, ponieważ znajduje się na niej ogrodzony parking samochodowy oraz plac zabaw dla dzieci. Organ stwierdził, że na lokalizację parkingu brak jest pozwoleń na jego budowę, natomiast plac zabaw zrealizowano dopiero w 2007 r. Zgodnie zaś z planem realizacyjnym osiedla w tym miejscu miał być zlokalizowany budynek usługowy oraz znajdować się miały na nim tereny zielone. W pozostałym zakresie odmówiono zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji w zakresie zwrotu działki nr 2 wniosło m.st. Warszawa i Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], natomiast J.S. wniósł odwołanie w zakresie odmowy zwrotu działek nr 3 i 4. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Mazowiecki uznał, że Spółdzielnia nie jest stroną w niniejszej sprawie stwierdzając, że podstawą legitymacji biernej w trybie zwrotowym jest status obecnego właściciela, użytkownika wieczystego, użytkownika, trwałego zarządcy, najemcy, dzierżawcy lub biorącego w użyczenie. Tymczasem Spółdzielnia jest jedynie władającym działkami i dopiero zmierza do stwierdzenia zasiedzenia, przy czym postępowanie o zasiedzenie jest zawieszone. Z tych też względów postępowanie odwoławcze dotyczące odwołania Spółdzielni zostało umorzone. Wojewoda podzielił rozstrzygnięcie i uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji o zwrocie działki nr 2 i o odmowie zwrotu działek nr 3 i 4. Organ drugiej instancji zaaprobował ocenę Starosty, że działka nr 2 stała się zbędna na skonkretyzowany cel wywłaszczenia, gdyż zamiast budynku usługowego urządzono parking i plac zabaw. Podkreślił, że choć realizacja osiedla mieszkaniowego obejmuje również miejsca postojowe i plac zabaw, to nie były one celem wywłaszczenia i urządzono je naruszając terminy z art. 136-137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 z późn. zm.; dalej: u.g.n.). Skargi na powyższą decyzję wniosły Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] oraz Miasto Stołeczne Warszawa. Spółdzielnia zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. polegające na uznaniu, że nie była i nie może być stroną niniejszego postępowania ze względu na brak interesu prawnego mimo, że interes prawny wynika z ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej prawa użytkowania wieczystego, ewentualnie ze stosunku zobowiązaniowego łączącego Spółdzielnię oraz obecnego właściciela nieruchomości oraz naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez uznanie, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony przy wywłaszczeniu. Natomiast Miasto Stołeczne Warszawa zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na dokonaniu niepełnej i niewłaściwej analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w szczególności oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym nie mogącym potwierdzić okoliczności, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a także naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Uchylając zaskarżoną decyzję w części oraz uchylając w części poprzedzającą ją decyzję Starosty G., a także oddalając skargi w pozostałym zakresie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), wymienionym na wstępnie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za całkowicie bezzasadną uznał skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Sąd wskazał, że Spółdzielni nie przysługuje żaden tytuł prawny do nieruchomości będących przedmiotem postępowania o zwrot, a co za tym idzie nie przysługuje jej również status strony tego postępowania. Zdaniem Sądu, ani aktualny sposób korzystania z przedmiotowych nieruchomości, ani okoliczności przekazania tych nieruchomości Spółdzielni przez MSM [...], nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z dokumentów dotyczących przekazania nie wynika, by poprzednik prawny Spółdzielni miał jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości, w który mogłaby wstąpić skarżąca. Tytułu takiego, w ocenie Sądu, nie stanowi decyzja o lokalizacji inwestycji z dnia [...] maja 1971 r., jak też decyzja wstępna z dnia [...] lutego 1975 r. o ustanowieniu na rzecz MSM [...] wieczystego użytkowania. Bowiem z MSM [...] nie została zawarta z umowa o przeniesieniu na nią prawa użytkowania wieczystego, jak też nie doszło do ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej. Samo korzystanie z nieruchomości, nawet, jeżeli trwa od kilkudziesięciu lat, nie powoduje powstania po stronie osoby korzystającej interesu prawnego. Zdaniem Sądu, w tej sytuacji można co najwyżej mówić o interesie faktycznym, który nie jest wystarczający do uznania za stronę postępowania administracyjnego. Odnosząc się do kwestii zasadności dokonania zwrotu przedmiotowej nieruchomości Sąd wskazał, że ocena zbędności nieruchomości poprzez pryzmat terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego: 7-letniego od 1 stycznia 1998 r. oraz 10-letniego o 22 września 2004 r. Natomiast nieruchomość objęta decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa – Wola z dnia [...] stycznia 1975 r. została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego i poszerzenie ulic. Cel doprecyzowano według planu realizacyjnego zatwierdzonego 27 sierpnia 1974 r. Zgodnie z planem realizacyjnym osiedla na przedmiotowej działce miał być wybudowany budynek usługowy oraz miały się znajdować tereny zielone, a powstał parking i plac zabaw. Sąd zaznaczył, że działka będąca przedmiotem żądania o zwrot stanowi jedynie jeden z elementów kompleksu, stanowiącego całość (osiedle mieszkaniowe wraz z infrastrukturą towarzyszącą), służący na przestrzeni wszystkich lat od wywłaszczenia mieszkańcom osiedla. Nie ma też jakichkolwiek dowodów, z których wynikałoby, że wywłaszczona nieruchomość służyła innym celom. W ocenie Sądu, zmiana lokalizacji poszczególnych funkcji w takim kompleksie na przestrzeni czasu, uwarunkowana albo możliwościami budżetowymi albo aktualnymi potrzebami nie może przekreślać zasadniczego założenia, że wywłaszczona nieruchomość jako całość wciąż służy celowi, z powodu którego nastąpiło wywłaszczenie. W tym stanie rzeczy częściowa zmiana założeń zagospodarowania spornej działki poprzez zastąpienie planowanego pawilonu handlowego i zieleni parkingiem i placem zabaw nie stanowi o braku realizacji celu wywłaszczenia, zważywszy na fakt, że plac zabaw i parking są niezbędnym elementem osiedla mieszkaniowego i są niezbędne do jego prawidłowego funkcjonowania. Sąd wyjaśnił, że poprzez zmianę celu wywłaszczenia należy rozumieć jakościową zmianę lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację lokalizacji inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacji nie zmieniającej charakteru celu wywłaszczenia. Częściowa zmiana planowanego zagospodarowania jaka miała miejsce w niniejszej sprawie nie stanowi, zdaniem Sądu, zmiany jakościowej celu wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, uzasadniającej ocenę, że ta część nieruchomości jest zbędna na cel wywłaszczenia, zwłaszcza z punktu widzenia funkcji i celów osiedla mieszkaniowego. Wyłączanie w chwili obecnej z całego wielofunkcyjnego kompleksu poszczególnych elementów, mogłoby zakłócić funkcjonowanie osiedla jako całości lub poszczególnych jego funkcji, co w szczególności świadczy o niezbędności spornej działki na cel wywłaszczenia. Sąd wyjaśnił również, że z uwagi na przedstawioną wyżej ocenę prawną niniejszej sprawy oraz zmianę stanu prawnego polegającą na zmianie od dnia 22 września 2004 r. treści art. 137 u.g.n., wyrok Sądu z dnia 22 grudnia 2004 r. o sygn. akt I SA 1685/03 utracił moc wiążącą. Aktualnie bowiem zbędność na cel wywłaszczenia dokonanego przed wejściem w życie u.g.n. nie może być oceniana wyłącznie poprzez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.S. zaskarżając go w części, tj. w zakresie określonym w punkcie pierwszym zaskarżonego wyroku, domagał się jego uchylenia w zaskarżonej części i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia wyroku w zaskarżonej części i rozpoznania skargi a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie "przepisów prawa materialnego", tj.: art. 153 p.p.s.a. przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przedstawiona przez Sąd ocena prawna sprawy, a także zmiana stanu prawnego polegająca na zmianie od dnia 22 września 2004 r. treści art. 137 u.g.n. spowodowała utratę mocy wiążącej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2004 r. sygn. akt I SA 1685/03, a także poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku z dnia 22 grudnia 2004 r., oraz naruszenie art. 137 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 153 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w wyroku z dnia 22 grudnia 2004 r. Sąd ocenił jako błędne stanowisko organu, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., gdyż w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stała się ostateczna, inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji zachowały ważność, a teren przedmiotowej nieruchomości jest zagospodarowany, bowiem organ powinien ustalić w jakim terminie rozpoczęto prace budowlane objęte planem realizacyjnym inwestycji, realizację inwestycji powinna potwierdzać odpowiednia dokumentacja a nie twierdzenia niepoparte konkretnymi dowodami. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że zgodnie z prawidłową wykładnią art. 153 p.p.s.a. sąd nie może formułować nowych - sprzecznych z wyrażonym we wcześniejszym wyroku poglądem - ocen prawnych, obowiązany jest zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu poprzedniego wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że ocena prawna będzie obowiązywała w sprawie mimo zmiany stanu prawnego, jeżeli nie będzie pozostawała w sprzeczności ze zmienionymi przepisami prawa, inaczej mówiąc przestaje wiązać w przypadku zmiany stanu prawnego czyniącej nieaktualnym wyrażony przez sąd pogląd. Zdaniem autora skargi kasacyjnej zmiana brzemienia art. 137 ust. 1 u.g.n. w 2004 r. nie mogła spowodować, że wyrażony w wyroku z dnia 22 grudnia 2004 r. pogląd Sądu stał się nieaktualny, skoro pogląd ten nie odnosił się do terminów wskazanych w tym przepisie po nowelizacji. Z tych samych przyczyn nie dezakatualizuje się ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powołanym orzeczeniu. Ponadto w skardze kasacyjnej wskazano, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 137 ust. 1 u.g.n. i niewłaściwie go zastosował, przyjmując, że częściowa zmiana założeń zagospodarowania spornej działki przez zastąpienie planowanego pawilonu handlowego i zieleni parkingiem i placem zabaw nie stanowi o braku realizacji celu wywłaszczenia, a także, że zbędność na cel wywłaszczenia dokonanego przed wejściem w życie u.g.n. nie może być oceniana wyłącznie przez pryzmat terminów określonych w art. 137 ust. 1 tej ustawy. Stosownie zaś do określonej w art. 153 p.p.s.a. zasady związania wcześniej wydanym orzeczeniem w spawie oraz zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z 22 grudnia 2004 r., cel wywłaszczenia pojmowany musi być konkretnie (zgodnie z planem realizacyjnym) a częściowa zmiana przeznaczenia spornego terenu w planie realizacyjnym (brak pawilonu handlowego) oznacza zbędność tego terenu dla celu wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Zasadniczo istota skargi kasacyjnej sprowadza się do podważana stanowiska Sądu, o braku związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku WSA z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie o sygn. akt I SA 1685/03, przez co Sąd pierwszej instancji miał naruszyć art. 153 p.p.s.a. i art. 137 ust. 1 u.g.n. Ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie nie można się zgodzić. Stanowisko Sądu pierwszej instancji nie narusza przepisu art. 153 p.p.s.a., a w konsekwencji także przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. Przepis art. 153 p.p.s.a., stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez Sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Ocena ta wiąże tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Traci więc ona moc wiążącą tylko w razie zmiany stanu prawnego, zmiany istotnych okoliczności faktycznych, wzruszenia orzeczenia w przewidzianym do tego trybie oraz z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego (uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2008 r. I FPS 1/08 – ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 75). Ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie ulegnie zmianie stan prawny, powodując iż "pogląd wyrażony przez sąd stanie się nieaktualny". To ostatnie stwierdzenie to wskazówka pomocnej dla ustalenia, kiedy zmiana stanu prawnego rodzi skutek w postaci braku związania oceną prawną zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Powiązano ją z przesłanką nieaktualności poglądu, który wyraził sąd, rozpatrywaną na tle nowej regulacji prawnej. Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie jest oparte przede wszystkim na przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n.. WSA w Warszawie wydając wyrok z dnia 22 grudnia 2004 r. stosował przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu z dnia 18 czerwca 2003 r. "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany". Natomiast zaskarżoną w niniejszym postępowaniu sądowym decyzję z dnia 21 listopada 2013 r., wydano już po zmianie brzmienia tego przepisu z dniem 22 września 2004 r., który aż do chwili obecnej ma następujące brzmienie.: Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zatem zmiana przepisu polegała na zastąpieniu części dotychczasowych przesłanek wymaganych do uznania nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nową przesłanką w postaci braku realizacji celu pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Dokonując oceny dokonanej zmiany stanu prawnego pod kątem aktualności poglądu wyrażonego przez Sąd Wojewódzki w poprzednim stanie prawnym, należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, że okoliczność spowodowała utratę mocy wiążącej wyroku WSA z dnia 22 grudnia 2004r. Nie można bowiem pominąć tego, że oczywista odmienność części przesłanek zwrotu nieruchomości, wpływa na wykładnię pojęcia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia a w szczególności pojęcia realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Jak to już trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji w obecnym stanie prawnym, nie sposób przyjąć aby ocena zbędności nieruchomości mogła odbywać się przez pryzmat terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. co do nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem tych terminów do systemu prawa. Nie sposób bowiem wymagać od podmiotów przejmujących wywłaszczoną nieruchomość aby zrealizowały cel wywłaszczenia w terminach, które nie były wówczas określone. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło decyzją z dnia [...] stycznia 1974 r. Zatem na długo przed wprowadzeniem do systemu prawa wyżej wskazanych terminów. Z powyższych względów pogląd wyrażony przez Sąd w wyroku z dnia 22 grudnia 2004 r. stał się nieaktualny a tym samym niewiążący w niniejszej sprawie. Autorka skargi kasacyjnej nie przedstawiła szerszej argumentacji, która zmierzałaby do podważenia stanowiska Sądu co do realizacji celu wywłaszczenia na działce nr 2, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podjęcie szerszej polemiki ze skarżącym kasacyjnie w tym zakresie. Należy jednak podkreślić, że z ukształtowanej obecnie praktyki orzeczniczej wynika, iż tylko zmiana celu wywłaszczenia rozumiana jako zmiana jakościowa inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej, może być uznana za jego niezrealizowanie. Natomiast modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacja nie zmieniająca charakteru celu wywłaszczenia nie świadczy o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia. Typowym przykładem tej ostatniej sytuacji są zmiany w zakresie budowy urządzeń infrastruktury gdy nieruchomość została wywłaszczona w celu budowy osiedla. W niniejszej sprawie wywłaszczenie nastąpiło za odszkodowaniem pod budowę osiedla mieszkaniowego i poszerzenie ulic. Zgodnie z planem realizacyjnym tego osiedla, na wywłaszczonej działce nr 2 miał być zlokalizowany budynek usługowy oraz tereny zielone. Natomiast utworzono na niej parking i plac zabaw dla dzieci. W kontekście tego co już przedstawiono, trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że częściowa zmiana zagospodarowania działki nr 2 nie stanowi zmiany jakościowej celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, uzasadniającej ocenę, że ten teren jest zbędny na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Nie można bowiem zapominać o funkcjach i celu osiedli mieszkaniowych, którymi są także zaspokojenie potrzeb w zakresie komunikacji także indywidualnej oraz potrzeb najmłodszych mieszkańców osiedli. Uwzględnianie żądań zwrotu terenów, które zostały przeznaczone pod parkingi i place zabaw w zamian za inne inwestycje infrastrukturalne, powodowałoby znaczną dysfunkcjonalność osiedli mieszkaniowych, w których co jest rzeczą powszechnie dostrzeganą, takiej infrastruktury ciągle brakuje. Z tych względów nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 153 p.p.s.a. i art. 137 u.g.n. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.