I SA/Wa 861/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr. [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast po rozpoznaniu wniosku R. H. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...] r. nr [...] sprostowaną postanowieniem z [...] r., - uchylił w całości decyzję z [...] r. i stwierdził że decyzja Prezydium Rady Narodowej m. K. – Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej sprzedanych lokali: nr [...],[...],[...],[...],[...] w budynku przy ul. [...], lokali nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] w budynku przy ul. [...] oraz lokali nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w budynku przy ul. [...], natomiast w pozostałej części stwierdził nieważność tej decyzji. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...]r. sprostowaną postanowieniem z [...]r., stwierdził, że decyzja Prezydium Rady Narodowej m. K. – Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...],[...] i [...] objętej księgą wieczystą Kw [...] jako cd.Iwh [...] została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano bez podstawy prawnej, jednak ze względu na sprzedaż części lokali znajdujących się w budynkach na terenie przedmiotowej nieruchomości stwierdzono iż powołana decyzja wywłaszczeniowa została wydana z naruszeniem prawa. R. H. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzuciła że organ nadzoru bezzasadnie uznał, iż nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa odnosząc się do całej wywłaszczonej nieruchomości, a zdaniem wnioskodawczyni dotyczą wyłącznie sprzedanych lokali. Decyzją z [...] r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast po ponownym rozpatrzeniu sprawy uchylił w całości własną decyzję z [...] r. i stwierdził, że decyzja Prezydium Rady Narodowej z [...]r. została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej sprzedanych lokali nr [...],[...],[...],[...],[...] w budynku przy ul. [...], lokali nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] w budynku przy ul. [...] oraz lokali nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w budynku przy ul. [...], natomiast w pozostałej części stwierdził nieważność tej decyzji Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 grudnia 2001 r. (sygn. akt I SA 1227/00) uchylił w całości wyżej powołaną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż organ centralny w swojej decyzji ograniczył się jedynie do oceny czy badane orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne, pomijając zupełnie kwestię oceny legalności. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz całości akt sprawy, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wskazał, że wywłaszczenia podmiotowej nieruchomości dokonano w trybie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i rybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94: dalej ustawa wywłaszczeniowa). W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia ma kwestia oceny zgodności badanej decyzji z art. 47 ust. 1-2 powołanej ustawy wywłaszczeniowej. Organ nadzoru podkreślił że przepisy te dopuszczały wywłaszczenie nieruchomości do dnia 31 grudnia 1964 r. m.in. wywłaszczenie gruntu wraz z budowlami, o ile budowle te zostały wniesione lub nadbudowane przez władze okupacyjne, a wartość tych budowli lub nadbudowy przekraczała pozostałą wartość nieruchomości. Przepis ten nie miał zastosowania w sprawach uregulowanych ustawą z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz.U. Nr 39, poz. 173) oraz ustawą z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowy budynków mieszkalnych (Dz.U. Nr 27, poz. 166) Określony w omawianym przepisie termin 31 grudnia 1964 r. miał charakter prawnomaterialny i niedopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości na jego podstawie po dniu 31 grudnia 1964 r. W związku z tym, organ nadzoru uznał iż w przedmiotowej sprawie wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego na podstawie art. 47 ust. 1-2 ustawy wywłaszczeniowej w dniu 23 marca 1966 r. powoduje, że badana decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Stanowi to określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa podstawę do stwierdzenia nieważności. Jednakże zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji w sytuacji kiedy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Organ wyjaśnił, że nieodwracalność skutków prawnych oznacza w szczególności sytuację w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utraciło zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru za nieodwracalny skutek prawny uznał sprzedaż części lokali w budynkach znajdujących się na terenie przedmiotowej nieruchomości wraz z oddaniem jej części w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich. Organ nadzoru podkreślił, że oceniając czy decyzja wywłaszczeniowa wywołała nieodwracalny skutek prawny, należy jednak uwzględnić okoliczność, iż tylko część lokali została sprzedana na rzecz osób trzecich. W takiej sytuacji dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w części, która nie obejmuje zbytych przez Skarb Państwa (lub gminę) lokali w budynku znajdującym się na tej nieruchomości wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste na rzecz właścicieli tych lokali ułamkowej części gruntu. Organ wskazał że z akt sprawy wynika, iż sprzedane zostały lokale: nr [...],[...],[...],[...],[...] w budynku przy ul. [...], lokale nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] w budynku przy ul. [...] oraz lokale nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] wraz z udziałami w nieruchomości wspólnej oraz częścią nieruchomości gruntowej oddaną w użytkowanie wieczyste, i tylko w tej części powołana decyzja wywłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne. Niniejsza decyzja nie może anulować skutków jakie wywołało nabycie przez osoby trzecie w drodze umowy cywilnoprawnej prawa własności wyodrębnionych lokali mieszkalnych oraz prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości gruntowej. Natomiast w odniesieniu do pozostałej części nieruchomości taka przeszkoda nie istnieje, skoro nie została ona zbyta na rzecz osób trzecich. W związku z powyższym organ nadzoru uznał za zasadne zarzuty wnioskodawcy, iż badana decyzja wyłącznie w części dotyczącej sprzedanych lokali zapadła z naruszeniem prawa, natomiast co do części nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasta K. nie ma przesłanek uniemożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Na powyższą decyzję, skargę złożył Prezydent Miasta K. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Wniósł o uchylenie lub o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi, skarżący przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Wskazał że z archiwalnych akt wywłaszczeniowych wynika, że czynności w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości przy ul. [...],[...],[...] podjęte zostały przed dniem 31 grudnia 1964 r. W dniu [...] r. Oddział Dochodów i Finansowania Przedsiębiorstw Terenowych Prezydium Rady Narodowej skierował do Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej pismo dotyczące wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa tych nieruchomości. Następnie [...] r. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. K. wystąpił do Urzędu Spraw Wewnętrznych – Oddział Wywłaszczeń z wnioskiem w przedmiotowej sprawie. Skarżący podniósł że okoliczności te powołane zostały w skierowanej przez Miasto K. skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję z [...] r. W wyroku z [...] r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na inne niż podniesione przez Miasto K. uchybienia nie wyjaśniając przyczyn nie uwzględnienia zarzutów skargi. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który to przepis był podstawą rozstrzygnięcia w decyzji Prezydium Rady Narodowej m. K. z [...]r., w okresie do dnia [...]r. mogą być wywłaszczane grunty wraz z budowlami na tych gruntach, o ile budowle zostały wzniesione lub nadbudowane przez instytucje lub przedsiębiorstwa określone w art. 2 ust. 2 lub przez byłe władze okupacyjne, a wartość tych budowli lub nadbudowy przekracza pozostałą wartość nieruchomości. Do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie wlicza się wartości wzniesionej budowli lub nadbudowy. Prawo Państwa do przejęcia na własność w trybie wywłaszczenia gruntu i budowli zachowane jest nawet wówczas, kiedy roszczenia o nakłady z tytułu wzniesienia budowli lub nadbudowy uległy przedawnieniu. Przepis art. 47 ust. 1 miał na celu uregulowanie stanów prawnych nieruchomości na których poczynione zostały przez byłe władze okupacyjne, organy administracji państwowej instytucje państwowe lub przedsiębiorstwa państwowe nakłady przekraczające wartość nieruchomości. To uregulowanie stanów prawnych przez wywłaszczenie na rzecz Państwa mogło nastąpić w terminie od 9 lutego 1961 r. (tj. od wejścia w życie ustawy z 31 grudnia 1961 r. o zmianie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – Dz. U. Nr 5 poz. 32) do 31 grudnia 1964 r. W tym czasie musiała być wydana ostateczna decyzja wywłaszczająca określoną nieruchomość na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z 1958 r. (por. wyrok NSA z 3 XII 2013 r. I OSK 1198/12; Walenty Ramus Prawo Wywłaszczeniowe Komentarz Wydawnictwo Prawnicze – Warszawa 1975 teza do art. 47). Organ nadzoru, wbrew zarzutom skargi, dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 47 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Nie ma przy tym znaczenia, że czynności wywłaszczeniowe zostały podjęte przed 31 grudnia 1964 r., skoro ostateczna decyzja nie została wydana do tej daty. Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja wywłaszczeniowa została wydana w [...] r., a wobec tego prawidłowo organ nadzoru uznał, że została ona wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Jednakże zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Wówczas, zgodnie z art. 158 § 2 kpa organ ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i do wskazania okoliczności z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Problematyka nieodwracalności skutków prawnych była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. W orzecznictwie tym ugruntowane jest stanowisko z którego wynika, że jeżeli do "odwrócenia" skutków prawnych decyzji dotkniętej wadą nieważności niezbędne są działania, których organ administracyjny z braku podstawy prawnej nie może podjąć (ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia nieodwracalnego skutku prawnego przez wydanie decyzji), ani nie może wydać aktu administracyjnego indywidualnego, ani nie może wszcząć postępowania administracyjnego, to skutek prawny ma cechę nieodwracalnego. Zbycie prawa użytkowania wieczystego wraz z prawem własności lokali w drodze czynności cywilnoprawnej stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż żaden organ administracji publicznej działający w granicach obowiązywania norm prawa publicznego nie ma umocowania do "odwrócenia" tego skutku, tj. doprowadzenia do sytuacji w której prawo użytkowania wieczystego i własności lokali na rzecz podmiotu wpisanego do księgi wieczystej przestanie istnieć. Jak wynika z akt sprawy (czego strona skarżąca nie kwestionowała) taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, co do wskazanych w zaskarżonej decyzji sprzedanych lokali wraz ze związanym z nimi prawem użytkowania wieczystego. Prawidłowo więc organ nadzoru w powyższej części stwierdził, że decyzja Prezydium Rady Narodowej m. K. z [...] r. została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność. Z powyższych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, z mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.