II OSK 123/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. D od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1164/16 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi S. D. na uchwałę Walnego Zgromadzenia Członków Koła Łowieckiego "[...]" z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia w poczet Koła postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 21 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1164/16 (dalej postanowienie z 21 listopada 2016 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej WSA albo sąd I instancji) odrzucił skargę S. D. (dalej skarżący) na uchwałę Walnego Zgromadzenia Członków Koła Łowieckiego "[...]" z dnia 24 kwietnia 2016 r., nr [...] (dalej uchwała z 24 kwietnia 2016 r.), wydaną w przedmiocie odmowy przyjęcia w poczet koła łowieckiego. Powyższa uchwała z [...] kwietnia 2016 r. została podjęta na podstawie § 53 ust. 20 i § 172 ust. 7 pkt 1 Statutu Polskiego Związku Łowieckiego. W pouczeniu uchwały Walnego Zgromadzenia zawarto wskazanie o przysługującym odwołaniu - za pośrednictwem Zarządu Koła, na podstawie § 171 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz § 172 ust. 1 Statutu - do Zarządu Okręgowego PZŁ w K, w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały. W odwołaniu z dnia 4 maja 2016 r. S. D. wniósł o zmianę uchwał Walnego Zgromadzenia i Zarządu Koła, poprzez przyjęcie go jako członka KŁ "[...]". W odpowiedzi z dnia 21 lipca 2016 r., Przewodniczący ZO PZŁ w K. poinformował, że zgodnie z § 172 ust. 8 Statutu PZŁ, uchwały podjęte w trybie odwoławczym są prawomocne, zatem od uchwały Walnego Zgromadzenia o utrzymaniu w mocy uchwały Zarządu Koła odwołanie nie przysługuje. Podjęta w głosowaniu tajnym uchwała w sprawie odmowy przyjęcia do Koła nie narusza więc prawa, a wynik głosowania w sprawie rozpatrzenia odwołania przez Walne Zgromadzenie jednoznacznie wskazuje, że członkowie Koła zgadzają się z decyzją Zarządu Koła (39 głosów za odmową przyjęcia, 4 głosy za przyjęciem i 1 głos wstrzymujący się). Pismem z 28 lipca 2016 r. S. D., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył uchwałę z [...] kwietnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazanego na wstępie postanowienia, WSA wskazując na przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), przepisy ustawy z 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (Dz.U. z 2015 r., poz. 2168 ze zm., dalej p.ł.) oraz na statut Polskiego Związku Łowieckiego przyjął, że objętej skargą uchwały z [...] kwietnia 2016 r. nie można zakwalifikować do żadnej z wymienionych kategorii spraw (rozstrzygnięć) z zakresu administracji publicznej kontrolowanych przez sąd administracyjny, w szczególności na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. Powyższa uchwała nie jest decyzją administracyjną, ponieważ nie jest wydawana na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, nie rozstrzyga konkretnej sprawy i nie jest skierowana do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem administracji relacją zależności organizacyjnej ani podległości służbowej. Statut PZŁ, mimo że stanowi ustawowo wskazany akt będący podstawą działania PZŁ oraz kół łowieckich (art. 32 ust. 3 p.ł.), jako uchwalany przez Krajowy Zjazd Delegatów PZŁ, nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa i ma charakter regulacji "wewnętrznej", wiążącej jego członków. Oceny tej nie zmienia użycie w załącznikach do Statutu PZŁ określeń "decyzja" jako odnoszonych do uchwał właściwego zarządu okręgowego PZŁ o przyjęciu osoby fizycznej lub koła łowieckiego w poczet członków PZŁ oraz do uchwał zarządu koła łowieckiego o przyjęciu osoby fizycznej w poczet członków koła; decyzja w tym znaczeniu nie odpowiada pojęciu decyzji określonej w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., podlegających kontroli sądów administracyjnych. Działalność kół łowieckich związana z realizacją ustawowych zadań i celów łowiectwa, musi być postrzegana poprzez spełnianą przez nich podstawową rolę, tj. dzierżawy obwodów łowieckich (art. 28 ust. 1 p.ł.). W tym znaczeniu działania podejmowane przez organy koła łowieckiego (zarząd i walne zgromadzenie) w ramach przewidzianej Statutem PZŁ procedury przyjmowania kandydatów do koła łowieckiego nie mieszczą się w ramach ustawowo przewidzianych zadań (art. 34 p.ł.) ciążących na PZŁ. Wobec wskazywanego już cywilnoprawnego charakteru stosunku prawnego łączącego PZŁ i jego członków, nie zachodzą też jakiekolwiek podstawy do uznania, aby na późniejszym etapie, tj. podejmowania starań o uzyskanie członkostwa w kole łowieckim (opartego na analogicznych przesłankach) ulegał on przekształceniu w stosunek administracyjnoprawny, a wydawane w jego ramach rozstrzygnięcia podlegały kontroli sądów administracyjnych. Przeciw takiemu uznaniu pośrednio świadczy również treść art. 33 ust. 6 p.ł. (mająca odzwierciedlenie w stosownych przepisach Statutu PZŁ), który w sprawach utraty członkostwa w kole łowieckim oraz nabycia lub utraty członkostwa w PZŁ przewiduje właściwość sądu okręgowego; tym samym brak jest podstaw do różnicowania właściwości i uznania, by odpowiadające im przedmiotowo sprawy związane z nabyciem członkostwa w kole łowieckim miały należeć do właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Zdaniem sądu I instancji, ustalenia istnienia stosunku członkostwa w kole łowieckim przez osoby, których dotyczą uchwały niepodlegające kontroli w trybie art. 33 ust. 6 p.ł., należy identyfikować w instytucji powództwa określonego w art. 189 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1822 ze zm., dalej: k.p.c.). Uchwały organów KŁ "[...]" w U.w przedmiocie odmowy przyjęcia skarżącego w poczet członków Koła wpłynęły na sferę jego praw podmiotowych (także jako członka PZŁ), wobec czego powinien mieć możliwość poddania tych rozstrzygnięć weryfikacji przez sąd powszechny. W skardze kasacyjnej z 5 grudnia 2016 r., S. D., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył postanowienie z 21 listopada 2016 r. w całości zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci: 1) art. 189 k.p.c. w zw. z art. 33 ust. 6 p.ł., poprzez błędną ich wykładnię i nieuprawnione uznanie przez WSA, że «możliwość ustalenia istnienia stosunku członkostwa w kole łowieckim przez osoby, których dotyczą uchwały niepodlegające kontroli w trybie art. 33 ust. 6 p.ł. należy upatrywać w instytucji powództwa określonego w art. 189 k.p.c., zgodnie z którym powód może żądać ustalenia przez sąd istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, gdy ma w tym interes prawny», podczas, gdy - wbrew stanowisku Sądu I instancji - pojęcie «ustalenie istnienia» członkostwa nie jest tożsame z pojęciem «przyznania» statusu członkostwa, bowiem przedmiotem zaskarżonej uchwały jest odmowa przyznania skarżącemu statusu członka koła łowieckiego, a więc stanu, w którym jeszcze nie «istnieje» stosunek członkostwa w kole łowieckim; 2) art. 33 ust. 6 p.ł. przez błędną jego wykładnię i niezasadne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że stosunek prawny łączący PZŁ i jego członków ma charakter cywilnoprawny, za czym miałby przemawiać art. 33 ust. 6 p.ł., który w sprawach utraty członkostwa w kole łowieckim oraz nabycia lub utraty członkostwa w PZŁ przewiduje właściwość sądu okręgowego, podczas, gdy w niniejszej sprawie przepis ten nie ma zastosowania, albowiem stosunek prawny łączący PZŁ i jego członków jest stosunkiem administracyjnoprawnym opartym o relację między tworem administracyjnego prawa materialnego (stowarzyszeniem) a jego członkiem, nie związanym z nim relacją umowną; 3) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 34 w zw. z art. 32 ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 33 ust. 1 i ust. 2 p.ł., poprzez błędną ich wykładnię i nieuprawnione uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że działalność kół łowieckich związana z realizacją ustawowych zadań i celów łowiectwa musi być postrzegana poprzez spełnianą przez nich podstawową rolę, tj. dzierżawy obwodów łowieckich, zaś działania podejmowane przez organy koła łowieckiego (zarząd i walne zgromadzenie) w ramach przewidzianej Statutem PZŁ procedury przyjmowania kandydatów do koła łowieckiego nie mieszczą się w ramach ustawowo przewidzianych zadań ciążących na PZŁ, podczas gdy koła łowieckie, będące podstawowym ogniwem PZŁ w realizacji celów i zadań łowiectwa, zrzeszają osoby fizyczne - są wyposażone we własne kompetencje i w tym zakresie jako organy administracji publicznej w sensie funkcjonalnym wykonują zadania z zakresu administracji publicznej, w tym poprzez wydawanie uchwał w przedmiocie przyjęcia kandydata w poczet członków koła łowieckiego; tym samym rozstrzygają we władczej formie aktu administracyjnego o konstrukcyjnych ustawowych prawach przypisanych tylko członkowi, tzn. prawie do ochrony środowiska w formie łowiectwa oraz związanego z tym uprawiania polowania; II. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 4 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi będące konsekwencją błędnego uznania przez WSA, że «objętej skargą uchwały Walnego Zgromadzenia Członków KŁ “[...]"w U. dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz poprzedzającej ją uchwały Zarządu tego Koła z dnia [...] lutego 2016 r., podjętych w przedmiocie odmowy przyjęcia skarżącego w poczet członków KŁ “[...]" nie można zakwalifikować do żadnej z wymienionych kategorii spraw (rozstrzygnięć) z zakresu administracji publicznej kontrolowanych przez sąd administracyjny, w szczególności na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a.», jak też, iż «kwestia, której dotyczy objęta skargą uchwała Walnego Zgromadzenia Członków KŁ “[...] “ znajduje się poza zakresem kognicji sądu administracyjnego», podczas, gdy zaskarżona uchwała - wbrew stanowisku Sądu I instancji, stanowiła akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; 2) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi, co w konsekwencji uniemożliwia kontrolę sądową zaskarżonych uchwał organów w przedmiotowej sprawie, a w szczególności w zakresie naruszenie przez organ II instancji art. 42 ust. 1 p.ł. w zw. z § 27 ust. 1 w zw. z § 36 ust. 1 i ust. 2 Statutu Polskiego Związku Łowieckiego, zwanego dalej: PZŁ, poprzez błędną ich wykładnię i nieuprawnione ustalenie przez organ II instancji, iż przyjęcie Stanisława Dwornickiego w poczet członków Koła Łowieckiego “[...] “ w U. ma charakter uznaniowy, podczas, gdy ww. regulacje tworzą prawo podmiotowe do: realizacji ochrony środowiska w postaci uprawniania łowiectwa oraz do wykonywania polowania tylko dla członków PZŁ, którzy równocześnie posiadają status członka koła łowieckiego, zaś spełnienie statutowych warunków korzystania z członkostwa w kole łowieckim oznaczało tak po stronie Koła Łowieckiego, jak i Walnego Zgromadzenia Członków Koła Łowieckiego " [...]" w U., obowiązek wydania uchwały pozytywnej; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rozważań co do tego, jakie elementy winien zawierać akt (w tym decyzja administracyjna) i dlaczego zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona uchwała nie spełniała wymagań dla decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) oraz zaniechanie wskazania elementów decyzji z art. 107 § 1-3 k.p.a., jak również poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego zdaniem Sądu I instancji zaskarżona uchwała, nie spełnia wymogów aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia 21 listopada 2016 r. w całości oraz o zasądzenie na rzecz S. D. od Walnego Zgromadzenia Członków Koła Łowieckiego “[...]" w U.zwrotu kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., dalej p.p.s.a.), wobec braku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, ograniczony był do sformułowanej we wniesionym środku odwoławczym podstawy naruszenia przepisów postępowania, która nie okazała się zasadna. Sąd I instancji na podstawie zebranego materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawidłowo zastosował art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucając skargę z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do jej merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia. Analiza przepisów p.p.s.a., p.ł. oraz statutu PZŁ doprowadziła sąd I instancji do prawidłowego wniosku, zgodnie z którym podejmowane na tej podstawie rozstrzygnięcia, dotyczące m.in. członkostwa w kole łowieckim, nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. W gestii poszczególnych kół łowieckich pozostaje decydowanie o członkostwie poszczególnych kandydatów, a wyrazem tego jest sposób podjęcia uchwały z [...] kwietnia 2016 r., która została wydana w głosowaniu tajnym Walnego Zgromadzenia Członków Koła. Stosownie do art. 33 ust. 1-3 p.ł., koła łowieckie są podstawowym ogniwem organizacyjnym w PZŁ, dla realizacji celów i zadań łowiectwa. Mają one osobowość prawną, którą nabywają i tracą z dniem uzyskania lub utraty członkostwa w PZŁ. Koła łowieckie są osobami prawnymi typu zrzeszeniowego (korporacyjnego), ponieważ grupują określone grono osób fizycznych dla realizacji ustalonego celu. Relacje łączące członków koła łowieckiego mają charakter cywilnoprawny. Członkostwo w kole łowieckim jest dobrowolne i wymaga zgody zarówno kandydata jak i samego koła. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela pogląd, zgodnie z którym sposób uzyskania członkostwa w kole łowieckim pozwala uznać je za zdarzenie cywilnoprawne prowadzące do powstania prawa podmiotowego, z którego mogą wynikać określone uprawnienia członka (wyrok SN z 20 czerwca 2007 r., II CSK 100/07, OSNC-ZD 2008/2/37, uchwała SN z 28 września 2016 r., III CZP 46/16, lex nr 2113361). Rozstrzygnięcia kół łowieckich, dotyczące w szczególności członkostwa w tych kołach, nie są decyzjami, postanowieniami ani innymi aktami lub czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a, i nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Orzeczenia te mają charakter wewnętrzny, bowiem koła łowieckie w zakresie własnych kompetencji mogą decydować o członkostwie poszczególnych kandydatów. Członkostwo w kole łowieckim nie ma charakteru publicznoprawnego, ponieważ nie jest ono powiązane z uzyskaniem przez nowego członka koła uprawnienia bądź obowiązku regulowanego przez prawo publiczne. Z przedstawionych względów sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Niezasadnym okazał się zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 189 k.p.c. Przepis ten w niniejszej sprawie został przywołany przez sąd I instancji celem wskazania innej drogi sądowej przysługującej skarżącemu kasacyjnie. Nie był on podstawą, w oparciu o którą sąd przyjął, że uchwała z 24 kwietnia 2016 r. nie podlega sądowoadministracyjnej kontroli. Innymi słowy, sąd administracyjny nie zastosował w niniejszej sprawie przepisów k.p.c., bazując na regulacji przepisów p.ł. oraz p.p.s.a. z których wynika brak właściwości sądów administracyjnych do rozpoznania skargi na uchwałę z [...] kwietnia 2016 r. Za niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 33 pkt 6 p.ł., który wyraźnie stanowi, że w sprawach utraty członkostwa w kole łowieckim po wyczerpaniu postępowania wewnątrzorganizacyjnego albo od orzeczeń i postanowień kończących postępowanie dyscyplinarne stronom postępowania przysługuje, w terminie 14 dni od otrzymania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, odwołanie do sądu okręgowego. Sąd I instancji trafnie stwierdził, że brak jest podstaw do różnicowania właściwości i uznania, by odpowiadające im przedmiotowo sprawy związane z nabyciem członkostwa w kole łowieckim miały należeć do właściwości sądu administracyjnego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do niczym nieuzasadnionego podziału pomiędzy właściwość sądów powszechnych i administracyjnych tego samego stosunku prawnego łączącego koło łowieckie z kandydatem, a następnie jego członkiem. Nieusprawiedliwonym okazał się zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 28 ust. 1 w zw. z art. 34 w zw. z art. 32 ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 33 ust. 1 i 2 p.ł. Z faktu, że obwody łowieckie wydzierżawiane są kołom łowieckim nie wynika, żeby zaliczenie kandydata w poczet koła miało charakter publicznoprawny. Uprawnienie do polowania nie łączy się z samym członkostwem w danym kole, tylko w PZŁ. Uchwała o przyjęciu w poczet koła nowego członka nie jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Statusu tego nie ma bowiem statut PZŁ, który jest regulacją wewnętrzną, obowiązującą członków PZŁ. Jego regulacja nie obejmuje uprawnień lub obowiązków, które wynikałyby z przepisów prawa i których stwierdzenie wymagałoby wydania aktu, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowiły w istocie następstwo zarzutów materialnoprawnych. Sąd administracyjny, stwierdzając brak właściwości do rozpatrzenia skargi, obowiązany jest ją odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W przeciwnym wypadku wszczęte postępowanie sądowoadministracyjne obarczone byłoby wadą nieważności, o której stanowi art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Uchybienie to stanowiłoby podstawę do unieważnienia prawomocnego orzeczenia na podstawie art. 172 p.p.s.a., względnie do uwzględnienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia (art. 285k § 3 p.p.s.a.). Ze względu na to, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest w pełni kompletne, niezasadnym okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wyczerpująco wyjaśnił w sporządzonym uzasadnieniu dlaczego uchwała z [...] kwietnia 2016 r. nie może zostać uznana ani za decyzję administracyjną, ani za inny akt o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd I instancji poddał analizie wszystkie przesłanki konieczne do zaliczenia określonego rozstrzygnięcia do grupy aktów, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznając, że warunków tych uchwała z [...] kwietnia 2016 r. nie spełnia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.