II SA/Wa 425/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Ewa Pisula – Dąbrowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2016 r. sprawy ze skargi L.D. na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania – oddala skargę – Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego postanowieniem z [...] grudnia 2015 r [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] października 2015 r., którym odmówiono wszczęcia postępowania nadzorczego wobec Uczelnianego Kolegium [...] w związku z podjęciem uchwały z dnia [...] grudnia 2013 r. Jako podstawę odmowy wszczęcia postępowania organ podał art. 61a § 1 k.p.a. stwierdzając, że postępowanie nadzorcze w celu stwierdzenia nieważności uchwały Uczelnianego Kolegium [...] jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych (nie dotyczy sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej), jak i podmiotowych (brak legitymacji po stronie wnioskodawcy). Wyjaśnił, że wnioskodawca – [...] L. D. - wystąpił do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o stwierdzenie nieważności uchwały Uczelnianego Kolegium [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. o odwołaniu go z funkcji Prorektora. Wskazał, że kontrola nadzorcza Ministra nie dotyczy uchwał organów kolegialnych uczelni w zakresie zgodności z przepisami prawa i statutem (art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym. Podkreślił, że zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach swojego działania. Stwierdził jednocześnie, że przepis art. 36 ust. 1 ustawy nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały z [...] grudnia 2013 r., bowiem uchwała Uczelnianego Kolegium [...] jest uchwałą organu wyborczego uczelni publicznej, stosownie do art. 60 ust. 8 cytowanej ustawy. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi L. D. do tutejszego Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego, skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym oraz naruszenie przepisów postępowania - art. 61a k.p.a. i art. 6 k.p.a. W uzasadnieniu podniesiono, że organ dokonał błędnej wykładni art. 36 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, uznając, że rozstrzygnięcie nadzorcze organu nie stanowi decyzji administracyjnej. Nadto, że przedwcześnie zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., prowadzi do odejścia od zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, wobec ograniczenia możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy. Wskazano, że skarżący dochodzi równolegle swych praw na drodze sądowej w postępowaniu o sygn. [...] przed Sądem Rejonowym w [...] [...]. Podkreślono, że Sąd I instancji oddalił powództwo. W ocenie skarżącego, fakt, że zarówno organ administracji publicznej, jak i sąd nie rozpoznały sprawy merytorycznie, powoduje, że uniemożliwia się obywatelom dochodzenie swoich praw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie Wyższym (Dz. U z 2016 r., poz. 1842 ze zm.), uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach swojego działania. Organy administracji rządowej i organy jednostek samorządu terytorialnego mogą podejmować decyzje dotyczące uczelni tylko w przypadkach przewidzianych w ustawach - art. 4 ust. 5 powołanej ustawy. Przepisy rozdziału 3 działu I ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym przewidują, że nadzór nad uczelniami sprawowany jest przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego. Nadzór ten, stosownie do treści jej art. 34 ust. 1 ustawy, obejmuje badanie zgodności działania organów uczelni z przepisami prawa, statutem oraz uzyskanymi uprawnieniami, a w przypadku uczelni niepublicznej – również z treścią udzielonego pozwolenia na jej utworzenie. Przedmiotem kontroli ministra może być także prawidłowość wydatkowania przez uczelnię środków publicznych oraz badanie warunków realizacji procesu dydaktycznego. W przypadku stwierdzenia, w ramach przeprowadzonej kontroli, niezgodności z przepisami lub statutem uczelni uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora (z wyłączeniem decyzji administracyjnej) minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego uprawniony jest do stwierdzenia nieważności takiej uchwały organu uczelni lub decyzji rektora w terminie dwóch miesięcy od otrzymania uchwały lub decyzji rektora w terminie dwóch miesięcy od otrzymania uchwały lub decyzji. Takie rozstrzygnięcie ministra podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 36 ust. 1 powołanej ustawy. Zaznaczyć należy, iż podjęte w tym trybie przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego rozstrzygnięcie stanowi akt z zakresu nadzoru prawnego nad organami uczelni. Organy uczelni podlegają temu nadzorowi z mocy prawa, a przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego jest ocena prawna konkretnego aktu organu uczelni, tj. uchwały senatu lub decyzji rektora, z punktu widzenia zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa lub statutem uczelni. Na taki sposób rozumienia nadzoru, sprawowanego przez ministra nad uczelniami, wskazał Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 12 lutego 1998 r., sygn. akt III ZP 46/97 (OSNP 1998 r., z. 13, poz. 384). Aczkolwiek Sąd Najwyższy ocenę, co do charakteru aktu podejmowanego w trybie nadzoru nad uczelniami, wyraził na gruncie art. 31 ust. 1 i 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.), to jednak z uwagi na zbliżoną regulację prawną w stosunku do obowiązującego obecnie art. 36 ust. 1 ustawy, pogląd ten w dalszym ciągu zachowuje aktualność. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest kwestionowane, że akt nadzoru, podejmowany przez ministra w stosunku do organów uczelni, stanowi rozstrzygnięcie z zakresu nadzoru prawnego i nie jest decyzją administracyjną, wydawaną na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 września 1999 r., sygn. akt I SAB 116/99 – Lex nr 46280, z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt 1579/10 https://cbois.nsa.gov.pl/doc/1 EEF914346). Art. 36 ust. 1 ustawy w sposób jednoznaczny przesądza, że rozstrzygniecie ministra nie może dotyczyć decyzji administracyjnej, podejmowanej przez organ uczelni, co oznacza, że materia regulowana tym przepisem nie obejmuje indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Zatem art. 36 ust. 1 ustawy nie może być rozumiany w ten sposób, że stwarza on uprawnienie do żądania wszczęcia przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego postępowania w stosunku do uchwał organów kolegialnych uczelni i obowiązkiem ministra, w następstwie złożonego wniosku, jest wszczęcie takiego postępowania. Przeciwnie, uprawnienia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do podejmowania działań nadzorczych w powyższym trybie należą do jego wyłącznej kompetencji, a czynności nadzorcze zawsze podejmowane są z urzędu, nawet w przypadku sygnalizacji kierowanej do Ministra przez różne podmioty. W przedmiotowej sprawie decydujące znaczenie miał fakt, że wniosek o stwierdzenie nieważności nie dotyczy decyzji administracyjnej, ale uchwały Kolegium [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy, wyłącznie do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżeniu decyzji do sądu administracyjnego. W pozostałym zakresie stosuje się natomiast przepisy ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, które stanowią wyraz - kluczowej dla funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego - zasady autonomii uczelni. Zasada ta oznacza, że organy administracji państwowej mogą kontrolować i unieważniać orzeczenia organów uczelni tylko na zasadach przewidzianych w ustawie. Szkoły wyższe, do których stosuje się powyższą ustawę, działają bowiem jako samodzielne i niezależne jednostki organizacyjne. Z punktu widzenia zasad ich organizacji i funkcjonowania, w tym także trybu powoływania swoich organów, wynika, że mają one charakter samorządny i korporacyjny. Z uwagi na prawnie gwarantowaną autonomię szkół wyższych, ich organy nie są organizacyjnie ani też służbowo podporządkowane żadnemu organowi administracji publicznej. Minister sprawuje nadzór państwowy nad uczelniami (art.36 ust 1 ustawy), który ma charakter wyłącznie nadzoru prawnego, czyli dotyczy badania zgodności działań organów uczelni z przepisami ustawy i jej statutu. Do zakresu nadzoru prawnego należy uprawnienie Ministra do podjęcia w ciągu dwóch miesięcy rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności uchwały senatu lub decyzji rektora. Podejmując czynności na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy, Minister nie wykonuje zatem kompetencji wynikającej z nadrzędności organizacyjnej wobec uczelni, lecz działa na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego. Rozstrzygnięcie Ministra, w sprawie uchwały senatu lub decyzji rektora, nie jest wydawane na podstawie i w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz jest rozstrzygnięciem z zakresu tzw. nadzoru prawnego, które podejmowane jest z urzędu wobec określonego ustawa podmiotu, podlegającemu temu nadzorowi ex lege, a jego przedmiotem jest następcza (ex post) ocena prawna konkretnego, już podjętego aktu prawnego senatu lub rektora, i to wyłącznie z punktu widzenia jego legalności. W związku z powyższym, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tych orzeczeń organów uczelni nie toczy się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i tym samym nie stosuje się art. 156-159 k.p.a., regulujących stwierdzenie nieważności decyzji i postanowień administracyjnych. Przepis art. 36 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym nie przewiduje bowiem działania właściwego ministra na wniosek lub w odpowiedzi na skargę, złożoną przez podmiot zainteresowany wyeliminowaniem uchwały lub decyzji z obrotu prawnego. Wyłącznie do Ministra należy ocena, czy skorzysta z uprawnień określonych w art. 36 ust. 1 ustawy. Zatem skarga na brak jego działania w tym zakresie nie przysługuje. Wyłącznie też od właściwego ministra zależy, czy po otrzymaniu skargi lub wniosku podejmie czynności, co do podjętej uchwały lub decyzji, o jakich mowa w tym przepisie. Dopiero na rozstrzygnięcie Ministra w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub decyzji służy, w terminie trzydziestu dni od dnia jego doręczenia, skarga do sądu administracyjnego. Dlatego też wniosek skarżącego nie mógł wywołać skutków procesowych w postaci wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. W związku z powyższym uznać należało, iż zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw prawnych. Reasumując, żądanie wszczęcia postępowania nadzorczego, w celu stwierdzenia nieważności uchwał organów kolegialnych uczelni, uprawniało organ do wydania postanowienia w trybie art. 61a k.p.a. Wniosek skarżącego był bowiem niedopuszczalny zarówno z przyczyn podmiotowych (brak legitymacji po stronie wnioskodawcy), jak i przedmiotowych (żądanie nie dotyczyło sprawy rozstrzygniętej w drodze decyzji administracyjnej). Na marginesie zaznaczyć należy, iż Sąd nie jest związany poglądem Sądu Rejonowego w [...], sygn. akt [...], wyrażonym w nieprawomocnym wyroku (uzasadnieniu). Nie trafny jest też zarzut podniesiony w skardze, że sądy uznały się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy skarżącego. Skoro Sąd powszechny oddalił powództwo oznacza to, że sprawę rozpoznał merytorycznie, a nie procesowo (uznając się za niewłaściwy do rozpoznania sprawy). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.