I OSK 544/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA del. Dorota Apostolidis, po rozpoznaniu w dniu 29 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Małopolskiego i [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1073/16 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 listopada 2016 r. w wyniku rozpoznania sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] lipca 2016 r. w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania oraz zasądził od Wojewody na rzecz strony skarżącej 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał zezwolenie na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa i budowa ulic P., W., G. i R. w Krakowie, wraz z rozbudową skrzyżowania ulicy G. z ulicami R. i W.; oraz rozbiórką, przebudową i budową infrastruktury technicznej na działkach nr: [...] obr. [...] Kraków - [...]", obejmującą między innymi działkę nr [...] o pow. [...] ha, obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków. Następnie Starosta Krakowski decyzją z [...] czerwca 2015 r., wydaną na podstawie art. 12 ust. 4a, 5f i 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031), orzekł: - w pkt 1 i 2 o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa, w wysokości [...] zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3799 ha, obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków; - w pkt 3 i 4 o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz [...] S.A. z siedzibą w K. w wysokości [...] zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego określonego jako "nieodpłatna służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] do stacji średniego napięcia nr [...] położonej na działce nr [...], na rzecz każdoczesnych użytkowników wieczystych i posiadaczy", obciążającego nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K.; - w pkt 5 o podmiocie zobowiązanym do zapłaty odszkodowania; - w pkt 6 o sposobie i terminie zapłaty odszkodowania, a także o skutkach zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania oraz o skutkach odmowy jego przyjęcia lub gdy wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody. Organ wskazał, że operatem podziału z dnia [...] listopada 2010 r. działkę nr [...] o pow. [...] ha, obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków, podzielono na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha - wydzieloną pod drogę. W dniu, w którym decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z [...] sierpnia 2012 r. stała się ostateczna, tj. [...] października 2012 r. księgą wieczystą nr [...] objęta była działka nr [...], w dziale II jako właściciel ujawniony był Skarb Państwa, a jako użytkownik wieczysty Gmina Kraków. Dział IV powyższej księgi wieczystej był wolny od wpisów. Z kolei dział III zawierał wpis: "nieodpłatna służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] do stacji średniego napięcia nr [...] położonej na działce nr [...], na rzecz każdoczesnych użytkowników wieczystych i posiadaczy". Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie w tym m.in. aktu notarialnego ustanowienia służebności gruntowej z [...] grudnia 1997 r. wynika, że służebność przejazdu i przechodu widniejąca w dziale III przedmiotowej księgi wieczystej dotyczy działki będącej przedmiotem wyceny. Natomiast zgodnie z odpisem księgi wieczystej [...] w dniu [...] października 2012 r. właścicielem działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków była Spółka [...]. W dniu [...] sierpnia 2012 r. działka nr [...] o pow. [...] ha, obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków, była w użytkowaniu wieczystym Gminy Kraków, nie następuje więc ustalenie i wypłata odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz za części składowe przedmiotowej działki. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy w dniu [...] grudnia 2014 r. sporządził operat szacunkowy, określający wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowej obejmującej działkę nr [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków. Zaznaczył również, że w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomość nie podlegała ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według wskazań Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, przyjętego Uchwałą Nr XCIII/1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r. przedmiotowa działka znajdowała się w całości w terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowo-usługowej, oznaczonych symbolem MU. Na dzień [...] sierpnia 2012 r. wydzielona działka nr [...] była niezabudowana, zajęta pod drogę dojazdową. Części składowe nieruchomości to: droga o nawierzchni z asfaltobetonu - pow. [...] m2, parking o nawierzchni żwirowej - pow. [...] m2, parking o nawierzchni z płyt betonowych - pow. [...] m2, fragment chodnika o nawierzchni z płyt betonowych - pow. [...] m2. Wartość rynkowa prawa własności gruntu przedmiotowej działki została wyznaczona bez uwzględniania ustaleń decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...]. W celu wyliczenia wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze - metodę porównywania parami, które polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Do bezpośrednich porównań rzeczoznawca wybrał 3 transakcje nieruchomościami o cechach najbardziej zbliżonych do nieruchomości wycenianej. Dla analizowanego segmentu rynku biegły ustalił następujące cechy, które mają wpływ na wartość rynkową nieruchomości: lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie, stan planistyczny, dojazd, parametry fizyczne i ograniczenia. Cechom tym rzeczoznawca przypisał procentowe wagi, które wynoszą: lokalizacja - 20%, otoczenie - 10%, wielkość powierzchni - 15%, uzbrojenie - 10%, dostęp do drogi publicznej - 10%, kształt i topografia działki - 10%, możliwości inwestycyjne - 10%, ograniczenia- 15%. Zaznaczono, że z powodu stwierdzenia niewystąpienia w obrocie na rynku lokalnym dostatecznej liczby wolnorynkowych transakcji kupna-sprzedaży, których przedmiotem były podobne nieruchomości gruntowe, obciążone zbliżonymi służebnościami, brak jest możliwości określenia wartości służebności jako różnicy wartości działki oszacowanej w oparciu o bazę nieruchomości wolnych od obciążeń i jej wartości oszacowanej w oparciu o bazę nieruchomości obciążonych taką służebnością. Wobec powyższego wartość służebności została określona zgodnie z § 38 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Uwzględniając powyższe w operacie szacunkowym wartość rynkowa prawa własności działki nr [...] została oszacowana na kwotę [...] zł, wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości - [...] zł, wartość służebności przejazdu i przechodu - [...] zł, wartość odtworzeniowa części składowych - [...] zł - według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. [...] sierpnia 2012 r. Odwołanie od ww. decyzji złożyła Gmina Miejska Kraków. Wojewoda Małopolski decyzją z [...] lipca 2016 r., na podstawie art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy punkty 3 i 4 decyzji Starosty oraz punkty 5 i 6 tej decyzji w zakresie odnoszącym się do jej punktów 3 i 4. Wojewoda uwzględnił, że w piśmie z [...] listopada 2015 r. Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa wskazał, iż w związku z wejściem w życie w dniu 27 października 2015 r. ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw, wydział ten podejmuje działania mające na celu zgromadzenie niezbędnych dokumentów, które pozwolą na skorzystanie z wynikającej ze znowelizowanych przepisów możliwości zrzeczenia się odszkodowania przysługującego Skarbowi Państwa. Stanowisko to zostało podtrzymane w piśmie z [...] maja 2016 r. Z uwagi na powyższe, odwołanie Gminy Miejskiej Kraków rozpoznano jedynie w zakresie dotyczącym punktów 3 i 4 zaskarżonej decyzji Starosty Krakowskiego oraz punktów 5 i 6 tej decyzji w zakresie odnoszącym się do jej punktów 3 i 4. Jednocześnie zaznaczono, że w pozostałym zakresie, tj. punktów 1 i 2 oraz punktów 5 i 6 tej decyzji, w zakresie odnoszącym się do jej punktów 1 i 2 Wojewoda Małopolski, po jednoznacznym zajęciu stanowiska przez Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie dotyczącym zrzeczenia się ustalonego na rzecz tego podmiotu odszkodowania, wyda odrębne rozstrzygnięcie. Organ przywołał treść art. 18 ust. 1a i ust. 1b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Następnie podkreślił, że co do zasady nie jest możliwe orzekanie przez organ prowadzący postępowanie wyłącznie w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie ograniczonego prawa rzeczowego. Uznał jednakże, że w niniejszej sprawie wydanie decyzji częściowej, dotyczącej jedynie odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego jest dopuszczalne, a nawet biorąc pod uwagę stan procesowy sprawy (związany z brakiem możliwości do chwili obecnej wydania rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia odszkodowania za prawo własności z uwagi na brak nadal jednoznacznego stanowiska Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa co do zrzeczenia się przez ten podmiot ww. odszkodowania w związku z nowowprowadzonym przepisem art. 12 ust. 7 specustawy drogowej) - wskazane. W omawianym przypadku ograniczone prawo rzeczowe ustanowione na rzecz spółki [...] S.A. istniało bowiem na prawie użytkowania wieczystego działki nr [...], którym to użytkownikiem wieczystym nieruchomości była Gmina Miejska Kraków. Skoro zaś ten właśnie podmiot równocześnie zobowiązany jest do zapłaty odszkodowania z tytułu przejęcia działki nr [...], to brak jest zasadności do ustalania odszkodowania na jego rzecz, gdyż nieruchomość, której dotychczas był on użytkownikiem wieczystym stała się jego własnością. Tym samym wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego nie ma w niniejszej sprawie wpływu na wysokość odszkodowania za inne prawa rzeczowe istniejące na tej nieruchomości, co w efekcie - zdaniem organu - umożliwia wydanie częściowej decyzji administracyjnej. Wojewoda podkreślił zatem, że na mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] sierpnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działka nr [...] o pow. [...] ha została nabyta na własność przez Gminę Miejską Kraków. Ww. decyzja, której postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności, stała się ostateczna z dniem [...] października 2012 r. Regulacja art. 12 ust. 4 f specustawy drogowej przewiduje, że odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za opisane wyżej nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 specustawy drogowej). Działka nr [...], z której wydzielono stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania działkę nr [...], stanowiła uprzednio własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Gminy Kraków. W dziale III księgi ujawnione było na prawie użytkowania wieczystego ograniczone prawo rzeczowe o treści: "nieodpłatna służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] do stacji średniego napięcia nr [...] położonej na działce nr [...], na rzecz każdoczesnych użytkowników wieczystych i posiadaczy". Właścicielem działki nr [...] był Skarb Państwa, zaś użytkownikiem wieczystym oraz właścicielem budynku stanowiącego odrębną nieruchomość urządzenia stanowiącego odrębny przedmiot własności, była spółka [...] S.A. Odszkodowanie ustalono w oparciu o opinię biegłego, który wartość ograniczonego prawa rzeczowego określił na kwotę [...] zł. Organ odwoławczy przytoczył także znaczną część treści operatu (w zakresie dotyczącym oszacowania wartości nieruchomości, prawa wieczystego użytkowania i części składowych) i dokonał pozytywnej jego oceny. Na powyższe rozstrzygnięcie Gmina Miejska Kraków złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dot. zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za uzasadnioną. W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że wydanie w postępowaniu odwoławczym decyzji częściowej nie było uzasadnione. W szczególności uzasadnienia takiego nie stanowiła przyczyna wskazana przez organ odwoławczy. Jakkolwiek rzeczywiście przepis art. 12 ust. 7 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w jej aktualnym brzmieniu przewiduje możliwość zrzeczenia się przez Skarb Państwa w całości lub w części odszkodowania za nieruchomości, to jednak nie uzależnia wydania decyzji w sprawie o odszkodowanie od ewentualnego skorzystania przez Skarb Państwa z w/w uprawnienia. W ust. 8 art. 12 uregulowano bowiem sposób postępowania na wypadek zrzeczenia się odszkodowania we wszystkich możliwych sytuacjach: przed wszczęciem, w trakcie, a także po zakończeniu postępowania ustalającego odszkodowanie. W żadnym z tych przypadków nie przewidziano "wstrzymywania się" od wydania decyzji do czasu złożenia wiążącego oświadczenia przez Skarb Państwa. Brak zatem zdecydowania Skarbu Państwa w tej mierze - zdaniem Sądu - nie był przeszkodą w wydaniu decyzji co do całości przedmiotu rozpoznania. Sąd nie podzielił również stanowiska organu, jakoby określona przepisem art. 18 ust. 1b ww. ustawy reguła nie dotyczyła rozpoznawanej sprawy. Zgodnie z tym przepisem suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości lub na prawie użytkowania wieczystego nie może przekroczyć wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Z tej regulacji wynika swoista zasada "naczyń połączonych", która – w razie odrębnego rozstrzygania co do odszkodowania za prawo własności (lub wieczystego użytkowania) i za ograniczone prawa rzeczowe - może zostać naruszona. W przedmiotowej sprawie zasadę tę należy stosować i nie zmienia tego obowiązku specyficzny "układ podmiotowy". Wskazanie bowiem podmiotów zobowiązanych i uprawnionych jest w tym wypadku kwestią drugorzędną. Istotne jest to, że skutkiem decyzji z [...] sierpnia 2012 r. było wygaśnięcie prawa wieczystego użytkowania i to prawo winno być zrekompensowane odpowiednim, a więc uwzględniającym wartość wskazanych w ustawie obciążeń, odszkodowaniem. To odszkodowanie należne jest byłemu wieczystemu użytkownikowi. W przedmiotowej sprawie użytkownikiem tym była Gmina, ale okoliczność ta nie oznacza, że przewidziana omawianym przepisem reguła sprawy tej nie dotyczy. Także i w tym przypadku suma odszkodowania za wieczyste użytkowanie i odszkodowania za ograniczone prawo rzeczowe nie może przekroczyć wartości wieczystego użytkowania. To, że właścicielem nieruchomości stał się były użytkownik wieczysty oznacza tylko konieczność odrębnego rozliczenia należnego Skarbowi Państwa odszkodowania jako różnicy wartości nieruchomości i wartości wieczystego użytkowania. Z tych powodów Sąd uznał, że wydanie w postępowaniu odwoławczym decyzji częściowej nie znajdowało należytego uzasadnienia. W ocenie Sądu decyzję tę należy ocenić negatywnie także i z tego powodu, że choć rozstrzyga ona tylko w zakresie odszkodowania za wygasłą służebność, to w jej uzasadnieniu zawarto ustalenia dotyczące całości sprawy, a przede wszystkim pozytywną ocenę całego operatu szacunkowego, także w zakresie odszkodowania za nabytą nieruchomość, niejako antycypując ewentualne przyszłe rozstrzygnięcie. Uznał zatem za uzasadniony podstawowy zarzut skargi odnoszący się do tej części operatu, w której oszacowano wartość odszkodowania za wygasłą służebność. W operacie kwestię tę omówiono w kilku zdaniach. Stwierdzono, że na rynku lokalnym nie występuje dostateczna liczba transakcji, których przedmiotem byłyby nieruchomości podobne obciążone zbliżonymi służebnościami, wartość służebności wyceniono więc na podstawie § 38 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z tym przepisem w przypadku braku możliwości określenia wartości w sposób, o którym mowa w ust. 2, wartość ograniczonego prawa rzeczowego określa się przez obliczenie kosztów uzyskania tego prawa. Rzeczoznawca dla wyliczenia tych kosztów skonstruował wzór, w którym szacowana wartość miała stanowić wynik mnożenia całej, wyrażone w m2 powierzchni działki [...], wartości rynkowej 1 m2 gruntu i współczynnika K "uwzględniającego elementy wpływające na wartość wycenianego prawa, przyjmujący wartości z zakresu (0; 1), określający całkowity stopień utraty wartości gruntu obciążonego, związany z faktem ustanowienia służebności, uwzględniający sposób wykorzystywania (jego zmianę), powstałe uciążliwości itp.". Wartość tego współczynnika przyjęto na 0,2. Tak ogólnikowe wyjaśnienie nie poddaje się żadnej weryfikacji. W istocie bowiem podstawy ustalenia wskaźnika K pozostają nieznane. Nie wiadomo, czy rzeczoznawca przyjął "całkowity stopień utraty wartości gruntu obciążonego, związany z faktem ustanowienia służebności", czy też inaczej wartość tę ustalił, jaki sposób użytkowania został przyjęty i dlaczego sposób ten miał mieć wpływ na koszt uzyskania służebności, jakie przyjęto uciążliwości i jaki jest ich związek ze służebnością. Co więcej, zupełnie poza zakresem zainteresowania rzeczoznawcy znalazły się okoliczności mogące mieć – jak się wydaje - znaczenie istotne. W szczególności w operacie nie ma mowy o tym, że służebność nabyta została nieodpłatnie, że nieruchomość obciążona była prawdopodobnie zagospodarowana i użytkowana w sposób opisany w operacie już przed ustanowieniem służebności, że szlak drożny po którym służebność mogła być wykonywana zajmował jedynie część nieruchomości (bo reszta to powierzchnie utwardzone służące jako parking). Nie ustalono też, czy szlak służebny był dostępny publicznie, czy też tylko dla uprawnionych, w jakim celu służebność ustanowiono i w jaki sposób służebność była wykonywana. Wszystkie te okoliczności – jak się wydaje – powinny być uwzględnione przy określaniu "kosztu uzyskania prawa", a więc i wysokości odszkodowania. Nie wyjaśniono też w ogóle, czy skutkiem wygaśnięcia służebności była rzeczywista strata. Stosownie do art. 28 ust. 2 Konstytucji RP z wywłaszczeniem wiąże się obowiązek zapłaty słusznego odszkodowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego słuszne odszkodowanie powinno mieć charakter ekwiwalentny do wartości utraconego lub naruszonego dobra, co oznacza, że powinno stwarzać właścicielowi możliwość odtworzenia rzeczy, którą utracił lub - jeśli ująć to szerzej - takie, które pozwoli uprawnionemu na odtworzenie jego sytuacji majątkowej, jaką miał przed podjęciem decyzji organu władzy publicznej o ingerencji w sferę jego interesów majątkowych. Dla stwierdzenia, czy tak rozumiana ekwiwalentność ma miejsce w rozpoznawanych przypadku nie powinno być obojętne to, czy wygaśnięcie służebności drogowej spowodowało konieczność odtworzenia czy pozyskania innego dojazdu do władającej, czy też dojazd ten został zapewniony w inny sposób. Także i w tym zakresie nie poczyniono żadnych ustaleń. Ostatecznie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana bez należytego wyjaśnienia sprawy we wskazanych obszarach, z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: Wojewoda Małopolski i [...] S.A. z siedzibą w K. Wojewoda Małopolski, reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przez przyjęcie, że wydanie w postępowaniu odwoławczym decyzji częściowej nie było uzasadnione, a także poprzez dokonanie przez Sąd oceny operatu szacunkowego w zakresie określenia wartości służebności, co zdaniem Sądu stanowiło brak należytego wyjaśnienia sprawy z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 i art. 108 § 3 k.p.a. Wskazując na powyższe wniesiono o "zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania". Jednocześnie wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy. Skarga kasacyjna wniesiona przez [...] S.A., reprezentowana przez adwokata, została oparta na następujących podstawach: 1. naruszenia przepisów postępowania, a to "art. 145 § 1 lit. c" p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że niezasadne było wydanie przez organ II instancji decyzji częściowej, a także poprzez niezasadne uznanie, iż organ II instancji dokonał niewłaściwej oceny dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy w postaci operatu szacunkowego ustalającego wartość służebności, która wygasła wskutek wywłaszczenia nieruchomości obciążonej, co w ocenie Sądu I instancji stanowiło naruszenie przepisów "art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.c."; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisów art. 12 ust. 4c, 4f, 5, art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, przepisów art. 130 oraz art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz "art. 20 ust. 2" Konstytucji RP poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż podstawą ustalenia należnego skarżącej w niniejszej sprawie odszkodowania z tytułu wygaśnięcia służebności winna być rzeczywista strata poniesiona przez skarżącą, a nie wartość rynkowa utraconego wskutek wywłaszczenia prawa ustalana zgodnie z ww. przepisami specustawy drogowej, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wydanymi na jej podstawie przepisami wykonawczymi. Wskazując na powyższe wniesiono o "zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez jego uchylenie i oddalenie skargi, względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania". Jednocześnie wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy. W odpowiedzi na skargi kasacyjne Gmina Miejska Kraków reprezentowana przez Prezydenta Miasta Krakowa zastępowanego przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie obu skarg kasacyjnych oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Przychylono się również do wniosku o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Odmawiając słuszności podnoszonemu w obu skargach kasacyjnych zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie sposób podzielić prezentowanego poglądu co do wadliwości stanowiska Sądu I instancji, że wydanie w niniejszej sprawie decyzji częściowej było nieprawidłowe. Podkreślić trzeba, że możliwość wydania decyzji częściowej została przewidziana w art. 104 § 2 k.p.a., zgodnie z którym decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W postępowaniu odwoławczym na możliwość wydania decyzji częściowej wskazuje wprost art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W doktrynie wskazuje się, że decyzja częściowa może być wydana, gdy sprawa jest podzielna, można z niej wyodrębnić części nadające się do rozstrzygnięcia względnie samodzielnego. (B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 11 wydanie, C.H.BECK, s. 407) W rozpoznawanej sprawie nie sposób uznać, by warunki te zostały spełnione. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, wydanie decyzji częściowej nie mogło być podyktowane rozważaną przez Skarb Państwa możliwością zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomość, jaką wprowadzono z dniem 27 października 2015 r. na mocy art. 1 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 1590) zmieniającej ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wprowadzony bowiem przepis art. 12 ust. 7 ww. ustawy nie zakreśla terminu dla zrzeczenia się odszkodowania przez Skarb Państwa, czy jednostkę samorządu terytorialnego. Wydanie zatem decyzji ustalającej odszkodowanie i zobowiązującej do jego wypłaty nie było uzależnione od pozostawionego tym podmiotom wyboru skorzystania z tej możliwości. Dodatkowo, co zasadnie podkreślił Sąd I instancji, brak możliwości wydania decyzji częściowej wynikał z treści art. 18 ust. 1b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepis ten przewiduje, że suma wysokości ustalanego odszkodowania nie może przekroczyć wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Gwarancją zachowania odpowiednich proporcji odszkodowania w stosunku do wskazanych wartości jest jednoczesne orzekanie w tym przedmiocie w odniesieniu do wszelkich praw, z utratą których wiązała się realizacja inwestycji wymagająca przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa, czy jednostki samorządu terytorialnego. Wydanie zatem decyzji częściowej, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, znacznie utrudnia wypełnienie warunku przewidzianego powołanym przepisem. Powyższe ma dodatkowo o tyle znaczenie, że organ pozytywnie wypowiedział się co do całego operatu szacunkowego, zamykając tym samym drogę do odmiennej jego oceny przy odrębnym ustalaniu odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa. W odniesieniu zaś do dokonanej przez Sąd I instancji oceny operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę do ustalenia w niniejszej sprawie wysokości odszkodowania, należy podkreślić, że w świetle art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawą ustalenia wysokości odszkodowania jest wartość rynkowa nieruchomości. Odszkodowanie ma zatem odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości, bądź - co istotne w niniejszej sprawie - wartości ograniczonego prawa rzeczowego, które było przedmiotem wywłaszczenia. W tym zakresie odpowiedzialność odszkodowawcza powinna wyrażać się w obowiązku naprawienia szkody w granicach strat poniesionych przez wywłaszczonego, jego rzeczywistego uszczerbku majątkowego. Celem ustalenia wartości utraconego prawa przejazdu i przechodu przez działkę przejętą na własność Gminy Kraków zgodnie z decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, organ przyjął w całości ustalenia wynikające z przedłożonej opinii rzeczoznawcy majątkowego. Podkreślić jednakże trzeba, że organ administracji opinią tą nie jest związany. Operat jako dowód podlega swobodnej ocenie. Obowiązek bowiem dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań w celu prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości spoczywa na organie. Ocena wiarygodności przyjętych przez biegłego danych nie została w niniejszej sprawie przeprowadzona prawidłowo. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że przedstawione w operacie opisy wartości i przyjęte współczynniki celem określenia wartości ustanowionej służebności pozostają niejasne. Wątpliwości, jakie wynikają z zaprezentowanego w operacie podejścia, uzasadniały podjęcie przez organ przewidzianych prawem działań służących wyjaśnieniu przyjętych przez biegłego wartości. Co prawda, odszkodowania na rzecz osoby wywłaszczonej z prawa nie należy rozumieć jako wartość równa szkodzie powstałej w wyniku wywłaszczenia, niemniej nie sposób przy określaniu wysokości odszkodowania w konkretnych okolicznościach pominąć istotnych danych, które z prawem tym były związane. Powyższe usprawiedliwia przyjęcie przez Sąd I instancji poglądu, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. Istotne bowiem elementy służące ustaleniu przysługującego odszkodowania, jakie powinny znaleźć się w operacie szacunkowym nie zostały wystarczająco wyjaśnione, pozbawiając tym samym organ możliwości prawidłowego określenia w decyzji należnego odszkodowania. Odmawiając słuszności zarzutowi naruszenia przepisów prawa materialnego, nie sposób zgodzić się ze skargą kasacyjną, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów: art. 12 ust. 4c, 4f, 5, art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 130 oraz art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 20 ust. 2 Konstytucji RP. Skarga kasacyjna Spółki [...] w uzasadnieniu tego zarzutu odwołuje się do określenia "słusznego odszkodowania", jakim posługuje się art. 21 ust. 2 Konstytucji, a które było przedmiotem gruntownej analizy w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Przytoczone jednakże argumenty nie zdołały podważyć słuszności stanowiska Sądu I instancji co do wadliwego ustalenia wartości służebności, która podlegała uwzględnieniu przy określaniu wysokości odszkodowania. Podkreślić trzeba, że w wyroku z 20 lipca 2004 r., I SK 11/02 (OTK-A 2004/7/66) Trybunał zwrócił uwagę, iż określenie "słuszne odszkodowanie" jest terminem o elastycznym charakterze i pozwala przez to przyjmować, że w niektórych sytuacjach, mając na uwadze, że wywłaszczenie następuje dla dobra wspólnego, nieraz pełne odszkodowanie nie będzie odszkodowaniem słusznym, a niepełne odszkodowanie może być za takie uznane. Uwzględniając powyższe należy w każdej konkretnej sprawie ustalać warunki, których przyjęcie pozwoli na określenie wysokości odszkodowania, które będzie uznane za słuszne. Nie wykluczając zatem braku pełnej, matematycznie rozumianej, ekwiwalentności w sprawach odszkodowawczych, należy przyjąć, że ustalając wartości, jakie powinny zostać objęte odszkodowaniem w wyniku odjęcia prawa przejazdu i przechodu, wypada rozważyć, jaki wpływ miało pozbawienie tego prawa na warunki dalszego funkcjonowania wywłaszczonego podmiotu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy powyższe należało odnieść do potrzeby zapewnienia wywłaszczonej Spółce dostępu do stacji średniego napięcia. Brak ujęcia tego aspektu w operacie szacunkowym, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, czyniło poddaną kontroli sądowej decyzję nieprawidłową. Jednocześnie należy podkreślić, że stwierdzone w zaskarżonym wyroku wadliwości dotyczyły jedynie prowadzonego przez organy postępowania, zatem przepisy prawa materialnego będące podstawą skargi kasacyjnej mogły stać się jedynie punktem odniesienia dla kontroli kasacyjnej w powyższym aspekcie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzeczono o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez Gminę Miejską Kraków, uznając, że zachodzi szczególny przypadek przewidziany tym przepisem.