II SAB/Wa 613/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Andrzej Góraj (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia pkt 9 wniosku skarżącego P. B. z dnia [...] czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego P. B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] czerwca 2016 r. P.B. zwrócił się do Wójta Gminy w M. z wnioskiem o udostępnienie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej: - decyzji zezwalającej na przeprowadzenie imprezy masowej w dniu [...] czerwca 2016 r. w miejscowości M., - kompletnego wniosku o wydanie ww. decyzji, - opinii właściwej jednostki policji dotyczącej ww. decyzji. W odpowiedzi na wniosek organ pismem z [...] czerwca 2016 r. wyjaśnił stronie, iż piknik zorganizowany w dniu [...] czerwca 2016 r. nie był imprezą masową, gdyż co roku gromadzi jedynie ok. 300-400 osób, a więc nie zachodziła konieczność uzyskiwania decyzji opisanej we wniosku strony. Kolejnym pismem z [...] czerwca 2016 r. wnioskodawca zwrócił się do organu o udzielenie informacji na temat tego: 1) kto był organizatorem imprezy (przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2016 r.) pn. festyn rodzinny i kto wystąpił z wnioskiem/zawiadomieniem (proszę o przesłanie kopii wniosku/zawiadomienia) o zorganizowanie tej imprezy, 2) czy ustalono z Urzędem lub w Urzędzie Gminy M. warunki zorganizowania tego festynu rodzinnego i czy uzyskano zgodę zarządcy terenu (jeśli tak, proszę o przesłanie kopii dokumentów dot. warunków i zgody zarządcy), 3) jakie przepisy prawne (powszechnie obowiązujące w tym i lokalne) były podstawą wniosku/zawiadomienia o zorganizowanie tego festynu, 4) w oparciu o jakie przepisy prawne zorganizowano festyn rodzinny, proszę także wskazać charakter tej imprezy i jej cel, 5) proszę o przesłanie programu/scenariusza imprezy festyn rodzinny (w postaci kopii dokumentów) a także regulaminu jeżeli w oparciu o ten akt zorganizowano lub realizowano "festyn rodzinny", 6) proszę o informację czy wnioskodawca wystąpił o zabezpieczenie imprezy - festynu rodzinnego, a jeżeli tak, to o jakie zabezpieczenia wnosił (proszę o przesłanie kopii dokumentów), 7) czy organizator wystąpił do instytucji publicznych (tj. państwowych i samorządowych) o zabezpieczenie festynu rodzinnego tak aby przebiegł on w sposób bezpieczny i zgodny z prawem. Jeżeli tak proszę o przesłanie kopii dokumentów do tych instytucji, 8) proszę o przesłanie kopii umów z podmiotami uczestniczącymi lub realizującymi festyn rodzinny. Jeżeli były prowadzone jakiekolwiek konsultacje lub ustalenia w formie pisemnej dotyczące festynu rodzinnego z podmiotami publicznymi lub niepublicznymi proszę także o przesłanie kopii tych dokumentów (w tym także treści korespondencji elektronicznej z tymi podmiotami), 9) Proszę o podanie informacji (w oparciu na podstawie przepisów prawa budowlanego i przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej) dot. liczby udostępnionych przez organizatora miejsc, na którym odbył się piknik rodzinny wraz z informacją czy jakikolwiek obszar, na którym odbył się piknik był wyłączony dla uczestników tego festynu (jeżeli tak to jakie to miejsce i o jakim obszarze). Przy założeniu, że nie była to impreza masowa (zgodnie z pismem Wójta z dnia [...] czerwca 2016 r.) proszę o informację dotyczącą dopuszczalnej liczby uczestników mogących wziąć udział w imprezie masowej na boisku (gdzie odbył się festyn rodzinny w dniu [...] czerwca 2016 r.) np. podczas meczu lub innej imprezy masowej w oparciu o warunki higieniczno-sanitarne odpowiadające wymaganiom przewidzianym prawem oraz posiadający infrastrukturę zapewniającą bezpieczne przeprowadzenie imprezy masowej, na którym do określenia liczby miejsc przyjmuje się przelicznik 0,5 m2 na osobę, 10) proszę o podanie ilości uczestników w festynie rodzinnym i jak dokonano obliczeń uczestników i kto dokonywał czynności liczenia osób uczestniczących w festynie. Proszę o podanie czy impreza ta miała charakter otwarty czy zamknięty, 11) proszę o przesłanie informacji dotyczącej wyrażenia zgody przez Wójta Gminy M. na sprzedaż, podawanie, spożywanie alkoholu na terenie gdzie odbył się festyn rodzinny. W przypadku wyrażenia takiej zgody proszę o przesłanie kopii dokumentów wyrażających taką zgodę i wskazujące na jakich warunkach ta zgoda była udzielona, 12) proszę o podanie informacji czy Urząd Gminy M. ma wiedzę, o której godzinie faktycznie skończył się festyn rodzinny wraz z podaniem informacji czy faktyczny koniec tej imprezy pokrywał się z przewidywanym lub akceptowanym czasem zakończenia festynu rodzinnego, 13) proszę o podanie informacji czy Urząd Gminy M. przewidywał udostępnienie terenu, na którym odbył się festyn rodzinny, uczestnikom i innym podmiotom biorącym udział w realizacji imprezy "festyn rodzinny", po zakończeniu oficjalnego programu/scenariusza tego festynu, 14) czy Urząd Gminy M. podjął jakiekolwiek działania aby impreza pod nazwą "festyn rodzinny" nie zakłócała spokoju publicznego oraz nocnego spoczynku po godzinie 22 (jeżeli takie działania Urząd podjął proszę o ich wskazanie). W odpowiedzi na ten wniosek organ pismem z [...] lipca 2016 r. udzielił stronie informacji, z tym, że odnośnie pytania nr 9 organ wskazał, że "część rekreacyjno-sportowa imprezy odbywała się w innym miejscu niż część artystyczna. Oficjalne rozpoczęcie festynu było przy scenie ustawionej w rogu boiska gminnego. Przy czym zebrani udali się na wyznaczony obszar gdzie odbywały się konkurencje sportowe i mecz gwiazd. Na koniec imprezy wszyscy zebrali się pod sceną gdzie odbywała się reszta imprezy. Dla każdej z tych części imprezy odbywających się w różnym czasie, udostępniono miejsce nie przekraczające 50m x 10m". P.B. wywiódł do tutejszego Sądu skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu punktu 9 jego wniosku z [...] czerwca 2016 r., wnosząc o zobowiązanie Wójta do jego rozpoznania wniosku. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, iż intencją zadania pytania 9 we wniosku z [...] czerwca 2016 r. było poznanie ilości osób jaką może pomieścić dany obiekt sportowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił że nie pozostaje w bezczynności, gdyż już w piśmie z [...] czerwca 2016 r. poinformował wnioskodawcę, że omawiany piknik nie był impreza masową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługiwała na uwzględnienie. Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów i materiałów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1), 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2), 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy), 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, 6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Szczególnego podkreślenia wymaga także to, że zakres podmiotowy i przedmiotowy wniosku oznacza wnioskodawca. Organ rozpoznając wniosek winien więc poruszać się tylko w realiach jakie zakreślił wniosek i starać się go zrealizować w formie w nim oznaczonej. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż w świetle zarzutów skargi, jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy wniosek strony z dnia [...] czerwca 2016 r. w zakresie punktu 9, został zrealizowany, ewentualnie, czy organ odniósł się do treści żądania w jeden ze sposobów dopuszczonych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. W pierwszej kolejności należało więc dokonać oceny charakteru żądanej przez wnioskodawcę informacji. Zdaniem tutejszego Sądu, treści oznaczone w omawianym punkcie wniosku strony, można zakwalifikować jako informację publiczną, skoro jest związana z materią dotyczącą mienia gminy tj. stadionu. Okoliczności tej nie kwestionował zresztą sam organ. Nie budzi także wątpliwości, że w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot, do którego strona skierowała wniosek jest organem zobowiązanym do udzielenia żądanej informacji. Kolejną kwestią wymagającą ustalenia było to, czy organ udzielił odpowiedzi na sporny wniosek. Przy czym podkreślenia wymaga okoliczność, iż odpowiedź na wniosek winna mieć charakter stanowczy, odnosić się wprost do żądania i opierać się na pełnej wiedzy organu w zakresie tematyki oznaczonej we wniosku. Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadzi do konkluzji, iż organ dopuścił się jednak bezczynności w zakresie rozpoznania punktu 9 wniosku z [...] czerwca 2016 r. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na to, że żądanie zawarte w omawianym punkcie było sformułowane w sposób ścisły. Wnioskodawca chciał poznać ilość miejsc udostępnionych na piknik. Chciał też otrzymać informację na temat tego, jaka jest dopuszczalna liczba uczestników imprezy masowej, która miałaby się odbywać na stadionie gminnym. Pismo organu stanowiące odpowiedz na wniosek z [...] czerwca 2016 r. nie zawiera zaś stanowiska odnośnie ww. pytań. Organ wskazał jedynie, jakiej wielkości obszar został udostępniony na cele omawianej imprezy oraz gdzie odbywały się poszczególne etapy tej imprezy. Nie podał zaś tego, jaka ilość osób może wziąć udział w imprezie masowej na stadionie, ani nie podał tego, że nie posiada takiej informacji. Tym samym, w omawianym zakresie popadł w bezczynność w rozpoznaniu żądania strony sprecyzowanego w pkt 9 wniosku z [...] czerwca 2016 r. Wbrew wywodom zawartym w odpowiedzi na skargę, wcześniejsze poinformowanie strony przez organ, iż piknik rodzinny będący przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy, nie był imprezą masową, nie zwolniło organu w sposób skuteczny z zarzutu bezczynności w zakresie odpowiedzi na pkt 9. Wnioskodawca zaznaczył bowiem w omawianym punkcie żądania, iż chce poznać ilość osób mogących wziąć udział w imprezie masowej na stadionie gminnym przy założeniu, że piknik rodzinny w czerwcu 2016 r. nie był imprezą masową. Odpowiedz na omawiany punkt wniosku dotyczyła więc sytuacji nie związanej z piknikiem jaki odbył się w czerwcu 2016 r. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za zasadną, orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Tutejszy Sąd doszedł też do przekonania, iż nieudzielenie wnioskodawcy stanowczej odpowiedzi na zgłoszone żądanie, nie jawiło się jako bezczynność mająca cechy rażącego naruszenia prawa. Należy mieć na względzie fakt, że całokształt sprawy nie wskazuje na intencję organu ukrycia okoliczności objętych żądaniem wniosku. Pewnego rodzaju nieporadność organu może zaś być jedynie oceniana jako skutek niezamierzonego przeoczenia, lub małego doświadczenia w rozpoznawaniu tego typu spraw.