II SA/Wa 1336/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - oddala skargę - Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), wobec wniesienia przez [...] M. B. – eksperta Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w G., odwołania od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] kwietnia 2016 r., stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, iż rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji w G. przyznał policjantom Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w G., w tym [...] M.B. nagrody pieniężne za wykonywanie zadań służbowych w zastępstwie policjantów przebywających na zwolnieniu lekarskim. Jako podstawę prawną swojego działania organ wskazał art. 121 g ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 z późn. zm.) oraz § 2, § 7 i § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 września 2014 r. w sprawie nagród i zapomóg dla policjantów oraz tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1314 z późn. zm.). Komendant Wojewódzki Policji w G. w uzasadnieniu przedmiotowego rozkazu personalnego wyjaśnił, iż nagrody pieniężne przyznano na podstawie wniosku naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w G. z dnia [...] kwietnia 2016 r. w związku z wykonywaniem przez funkcjonariuszy dodatkowych zadań służbowych w zastępstwie za policjantów przebywających na zwolnieniach lekarskich w okresie rozliczeniowym od grudnia 2015 r. do lutego 2016 r. W odwołaniu do Komendanta Głównego Policji M. B. wskazanemu rozkazowi personalnemu zarzucił naruszenie art. 121 g ustawy o Policji poprzez jego nieprawidłową interpretację "a tym samym nierozdysponowanie całości środków finansowych w wysokości około 4000 zł brutto, uzyskanych z tytułu zmniejszenia uposażenia [...] P.D. w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim, na nagrody dla funkcjonariuszy wykonujących za niego zadania służbowe, rozdysponowując jedynie 400 zł brutto" oraz naruszenie § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 września 2014 r. poprzez niewłaściwe udokumentowanie w formie pisemnej okoliczności, o których mowa w art. 121 g ust. 1 ustawy o Policji. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 7 – 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 Kpa. Stwierdzając niedopuszczalność odwołania Komendant Główny Policji wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji nie wydał decyzji administracyjnej. Za taką nie może być uznany rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] kwietnia 2016 r., którym to rozkazem organ przyznał między innymi [...] M. B. nagrodę pieniężną w wysokości 200 zł. Komendant Wojewódzki Policji w G. jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 121 g ustawy o Policji, zgodnie z którym środki finansowe uzyskane z tytułu zmniejszenia uposażeń policjantów w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim przeznacza się w całości na nagrody za wykonywanie zadań służbowych w zastępstwie policjantów przebywających na zwolnieniach lekarskich (ust. 1). Środki finansowe, o których mowa w ust. 1, zwiększają fundusz nagród i zapomóg dla policjantów (ust. 2). Rozdział środków finansowych, o których mowa w ust. 1, odbywa się po zakończeniu okresu rozliczeniowego, trwającego nie krócej niż jeden miesiąc kalendarzowy i nie dłużej niż 3 miesiące kalendarzowe, przy czym wybór okresu rozliczeniowego uzależnia się od wielkości środków finansowych uzyskanych z tytułu zmniejszenia uposażeń policjantów (ust. 3). Ponadto Komendant Wojewódzki Policji w G. oparł swoje rozstrzygnięcie na § 2, § 7 i § 8 ust. 1 pkt 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 września 2014 r., które to regulacje dotyczą zasad przyznawania nagród motywacyjnych. W ocenie organu odwoławczego analiza przepisów ustawy o Policji oraz aktów wykonawczych do tej ustawy daje podstawę do stwierdzenia, że rozkaz personalny o przyznaniu nagrody pieniężnej jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej policjanta. Do takich aktów nie mają natomiast zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ zauważył, iż w art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji wyraźnie wskazano, że decyzja może być wydana tylko w sytuacji, gdy działanie odnosi się do mianowania, przenoszenia oraz zwalniania ze służby. Ponadto w ustawie o Policji wyraźnie wskazuje się te rozstrzygnięcia, od których przysługuje policjantowi odwołanie. Zatem zakładając logiczną konstrukcję tej ustawy, słuszne jest dowodzenie, iż od rozstrzygnięcia właściwego organu Policji odwołanie przysługuje jedynie, gdy ustawa pragmatyczna albo wydany akt wykonawczy oparty na tej ustawie, tak przewiduje. A contrario, brak wskazania w policyjnych przepisach pragmatycznych możliwości odwołania, skutkuje uznawaniem, iż mamy do czynienia z władczym rozstrzygnięciem organu, charakterystycznym dla stosunków mundurowych, od którego nie ma odwołania w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji niemożliwa jest jego weryfikacja w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644 z późn. zm.), sprawy osobowe policjantów dotyczą w szczególności między innymi przyjęcia do służby w Policji oraz zwalniania z tej służby, mianowania, wyznaczania lub powołania na stanowisko służbowe, zwolnienia lub odwołania z tego stanowiska oraz należnego na nim uposażenia (...), udzielania wyróżnień, przyznawania nagród motywacyjnych oraz wykonywania kar dyscyplinarnych. W myśl ust. 3 tego przepisu sprawy osobowe załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do § 19 ust. 2 cytowanego rozporządzenia w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie w sprawach osobowych, w których nastąpiło wydanie rozkazu personalnego o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby. Zestawienie treści przywołanych przepisów upoważnia do stwierdzenia, że rozkaz personalny o przyznaniu nagrody pieniężnej nie jest decyzją administracyjną. Powyższe rozstrzygnięcie nie zmienia bowiem statusu policjanta, wynikającego z decyzji o mianowaniu na zajmowane stanowisko służbowe. Zatem przedmiotowe rozstrzygnięcie stanowi akt władczy o charakterze wewnętrznym. Do takich aktów nie mają natomiast zastosowania przepisy Kpa, nie są one więc decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 Kpa, od których w trybie przepisów tego kodeksu przysługuje odwołanie do wyższej instancji. Organ wskazał, iż zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie z zakresu postępowania administracyjnego poglądem, niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i art. 107 Kpa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 Kpa albo też przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Mając na uwadze, iż strona wniosła odwołanie od rozkazu personalnego, niebędącego decyzją administracyjną organ II instancji, na podstawie art. 134 Kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.B. zarzucił przedmiotowemu postanowieniu: – nieuzasadnione zastosowanie w sprawie art. 134 Kpa, co pozbawiło stronę do merytorycznego rozpatrzenia odwołania; – nieprawidłową interpretację m. in. art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 121 g ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 3 i § 19 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów poprzez wywiedzenie, że sprawa dotyczy władczego rozstrzygnięcia organu, od którego nie przysługuje odwołanie w rozumieniu przepisów Kpa.; – naruszenie art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 i art. 80 Kpa. Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości lub stwierdzenia jego nieważności, zobowiązania organu do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął podniesione zarzuty. Wskazał, że materialnoprawną podstawę do wydania decyzji w przedmiocie przyznania nagrody motywacyjnej za wykonywanie zadań służbowych w zastępstwie policjantów przebywających na zwolnieniach lekarskich, stanowi przepis art. 121 g ust. 1 i 2 w związku z art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 września 2014 r. w sprawie nagród i zapomóg dla policjantów oraz tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów. W myśl tych przepisów policjantowi przysługuje świadczenie pieniężne w formie nagrody motywacyjnej ze środków finansowych uzyskanych z tytułu zmniejszenia uposażeń policjantów w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim z przeznaczeniem w całości na nagrody za wykonywanie zadań służbowych w zastępstwie policjantów przebywających na zwolnieniach lekarskich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1064), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana w aspekcie tych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z art. 121 g ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), środki uzyskane z tytułu zmniejszenia uposażeń policjantów w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim przeznacza się w całości na nagrody za wykonywanie zadań służbowych w zastępstwie policjantów przebywających na zwolnieniach lekarskich. Środki finansowe, o których mowa w ust. 1, zwiększają fundusz nagród i zapomóg dla policjantów (ust. 2). Rozdział środków finansowych, o których mowa w ust. 1, odbywa się po zakończeniu okresu rozliczeniowego, trwającego nie krócej niż jeden miesiąc kalendarzowy i nie dłużej niż 3 miesiące kalendarzowe, przy czym wybór okresu rozliczeniowego uzależnia się od wielkości środków finansowych uzyskanych z tytułu zmniejszenia uposażeń policjantów (ust. 3). Istnienie tego rodzaju środków nie oznacza, że funkcjonariusz zastępujący nieobecnego w służbie policjanta, nabywa roszczenie o wypłatę nagrody. Do wniosku takiego prowadzi bowiem treść § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 września 2014 r. w sprawie nagród i zapomóg dla policjantów oraz tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1314), który stanowi, że nagrody motywacyjne przyznaje przełożony, o którym mowa w § 6, z własnej inicjatywy lub na wniosek innego przełożonego policjanta, w oparciu o udokumentowane w formie pisemnej okoliczności, o których mowa w m. in. art. 121 g ust. 1 ustawy o Policji. Fakt przyjęcia w tym przepisie formy uznaniowej rozstrzygnięcia wskazuje jedynie na możliwość przyznania nagrody. Istniejąca prawna możliwość przyznania nagrody nie jest równoznaczna z nabyciem prawa do niej z uwagi na zastępowanie nieobecnego policjanta, ani tym bardziej z nabyciem roszczenia w tym zakresie. Zatem rozkaz personalny podejmowany na podstawie art. 121 g ust. 1 ustawy o Policji nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a tym samym jest to akt o charakterze wewnętrznym, wynikający z podległości służbowej policjanta. W tej sytuacji Komendant Główny Policji zasadnie przyjął, iż w przedmiotowej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w G. nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia, które podlegałoby administracyjnemu tokowi instancji. Wniesienie zatem środka zaskarżenia w stosunku do rozstrzygnięcia, które nie jest decyzją administracyjną skutkowało stwierdzeniem, na podstawie art. 134 Kpa. niedopuszczalności odwołania. W takiej sytuacji, podejmując zaskarżone postanowienie organ nie naruszył prawa. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) orzekł jak w wyroku.