I SA/Wa 1347/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Jolanta Dargas Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania K. A., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], odmawiającą przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na czwórkę dzieci: Z., S., S. i A. A.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyła K. A. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. K. A. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko: Z. A. oraz kolejne dzieci: S., S. i A. A. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], Prezydent [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując w uzasadnieniu, że wnioskodawczyni jest obywatelką rosyjską i posiada kartę pobytu na terytorium RP w związku z ochroną uzupełniającą, ale bez adnotacji o dostępie do rynku pracy. Tym samym, w ocenie organu, nie spełnia ona niezbędnych do przyznania wnioskowanego świadczenia warunków określonych z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195). Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji złożyła K. A. podniosząc, iż cudzoziemcy posiadający status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą w Polsce nie muszą dodatkowo posiadać na karcie pobytu dopisku "dostęp do rynku pracy". Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania K. A., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił ustalenia dokonane przez organ I instancji. Przywołał treść art. 1 ust. 2 oraz art. 2 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i wyjaśnił, że cudzoziemcy mogą otrzymać mogą świadczenie z Programu "Rodzina 500 plus" w określonych warunkach. Kolegium wskazało, iż wnioskodawczyni nie posiada karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ww. ustawy). Wobec zaś, w opinii organu odwoławczego, wyraźnej i nie budzącej wątpliwości treści przywołanych przez organ przepisów, posiadanie w karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy" jest koniecznym warunkiem skutecznego ubiegania się przez wnioskodawczynię o przyznanie świadczenia wychowawczego. Kolegium podniosło, iż przyznanie wzmiankowanego świadczenia nie zależy od uznania organu, który wydaje decyzję, ale wyłącznie od spełnienia przez osobę ubiegającą się o świadczenie ustawowych materialno prawnych przesłanek. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K.A. zarzucając tej decyzji naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: 1) naruszenie zasady obiektywizmu oraz przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów - art. 7 w zw. z art. 80, w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.; 2) naruszenie zasady dążenia do ochrony i pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów administracji rozpatrujących ich sprawę - art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.; 3) błędną interpretację § 2 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze; art. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej; dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 roku w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim. Powołując się na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że nie posiada dopisku na karcie pobytu, gdyż zgodnie z treścią art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 roku o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w kartach pobytu wydawanych cudzoziemcom, którzy uzyskali ochronę uzupełniającą w Rzeczypospolitej Polskiej nie zamieszcza się adnotacji "dostęp do rynku pracy". Wskazała, iż jest to również związane z treścią dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE oraz art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach. Podniosła, iż posiada jednak pełne prawo do korzystania ze świadczeń socjalnych, jest pod stałą opieką Ośrodka Pomocy Społecznej, dodatkowo jej dzieci korzystają z darmowych posiłków. Ponadto, wspomniała, iż osoby znajdujące się w tożsamej do jej sytuacji prawnej, które podjęły próbę uzyskania wzmiankowanej adnotacji na karcie pobytu poprzez złożenie wniosku o wymianę karty otrzymują decyzje o odmowie wymiany karty z uzasadnieniem, iż przepisy prawa w tym zakresie nie uległy zmianie i nadal brak jest podstaw do zamieszczania wzmiankowanej adnotacji na kartach pobytu osobom, którym udzielono ochrony międzynarodowej (tj. status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą). W ocenie skarżącej, z przepisów prawa nie wynika aby cudzoziemcy posiadający status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą w Polsce musieli dodatkowo posiadać na karcie pobytu dopisek "dostęp do rynku pracy". Na poparcie swojej argumentacji skarżąca załączyła do skargi pismo Dyrektora Departamentu Polityki Rodzinnej Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej będącego odpowiedzią na wystąpienie z dnia 15 lipca 2016 roku skierowaną do Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców w sprawie dotyczącej cudzoziemców uprawnionych do świadczenia wychowawczego z Programu "Rodzina 500+". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na czworo swoich dzieci. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195). Zgodnie z powołanym przepisem, prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. W niniejszej sprawie organy obu instancji odmówiły skarżącej wnioskowanego świadczenia, ponieważ posiadana przez nią karta pobytu nie posiada adnotacji "dostęp do rynku pracy". W ocenie organów brak tej adnotacji powoduje, że skarżąca nie może otrzymać wnioskowanego świadczenia na podstawie przywołanego przepisu. Rozpatrując przedmiotową sprawę Sąd stwierdził, że z dosłownego (literalnego) brzmienia art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. istotnie wynika, że adnotacja "dostęp do rynku pracy" na karcie pobytu jest ustawowym warunkiem uzyskania przez cudzoziemca świadczenia wychowawczego. Jednocześnie jednak z art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650, ze zm.), wynika, że na karcie pobytu cudzoziemca adnotację "dostęp do rynku pracy" umieszcza się w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. W ocenie Sądu, z zestawienia tych dwóch przepisów wynika zatem, że prawo do uzyskania świadczenia wychowawczego przez cudzoziemca legitymującego się kartą stałego pobytu uzależnione jest od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Uprawnienie takie może wynikać z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Cudzoziemcy, którym udzielono ochrony uzupełniającej w Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 645, ze zm.), są z mocy tego przepisu uprawnieni do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że cudzoziemiec, któremu udzielono ochrony uzupełniającej w Rzeczypospolitej Polskiej jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem spełnia warunek konieczny do uzyskania świadczenia wychowawczego. Z analizy akt sprawy wynika, że skarżącej udzielono ochrony uzupełniającej w Rzeczypospolitej Polskiej (co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] maja 2009 r., nr [...]) oraz posiada kartę stałego pobytu na terytorium RP. Na jej karcie pobytu właściwy organ nie umieścił adnotacji "dostęp do rynku pracy", pomimo że zgodnie z omawianymi przepisami ma ona dostęp do rynku pracy. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, niewystarczająca jest jedynie językowa (literalna) wykładnia omawianego przepisu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Konieczna jest w tej sytuacji analiza powołanego przepisu w świetle wykładni systemowej (czyli na podstawie systemu prawa, w którym funkcjonuje ten przepis) oraz celowościowej (czyli na podstawie celu, jaki ma realizować ten przepis). Jak zaś już wykazano powyżej, z wykładni systemowej wynika, że art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przyznaje podmiotowo uprawnienie do uzyskania świadczenia wychowawczego cudzoziemcowi legitymującemu się kartą stałego pobytu, uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu. Umieszczenie w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci warunku posiadania na karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy" miało zapewne na celu uproszczenie postępowania przed właściwym organem, który co do zasady nie ma kompetencji do badania uprawnień cudzoziemców do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawodawca nie przewidział jednak sytuacji, w której praktyka stosowania art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach w zbiegu z przepisami Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. doprowadziła do powstania kategorii osób, których uprawnienie do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie zostało przez właściwy organ ujawnione na wydanych im kartach pobytu. W ocenie Sądu, wykładnia systemowa nie upoważnia w takiej sytuacji do zróżnicowania cudzoziemców i do wykluczenia tych osób z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia wychowawczego, tym bardziej, że - co podniesiono w skardze - osoby te nie mają w praktyce żadnego wpływu na treść wydawanych im dokumentów, a ich uprawnienie do wykonywania pracy wynika wprost z przepisu rangi ustawowej, a więc z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto, podkreślić trzeba, że jak wynika zarówno z tytułu ustawy z dnia 11 lutego 2016 r., jak i treści jej art. 4 ust. 1, celem omawianej regulacji prawnej jest udzielenie przez Państwo rodzicom (opiekunom) dzieci pomocy w wychowaniu dzieci w formie częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (świadczenie wychowawcze). Co do zasady żaden przepis ustawy nie wyłącza spod omawianej regulacji prawnej dzieci cudzoziemców (w tym cudzoziemców, którym udzielono ochrony uzupełniającej w Polsce) posiadających uprawnienie do pracy w Polsce. Dlatego też odmienna wykładnia art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci mogłaby prowadzić do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej zarówno samych cudzoziemców (na tych, którym właściwy organ wydał kartę pobytu z adnotacją i tych, którzy otrzymali karty pobytu bez adnotacji) jak i samych dzieci ze względu na ich pochodzenie i narodowość. Takie zaś postępowanie w oczywisty sposób prowadziłoby do naruszenia przepisów Konstytucji (art. 2, art. 32, art. 71 ust. 1, a przede wszystkim art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze), jak również art. 2 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526), a także art. 23 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców z dnia 28 lipca 1951 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 119, poz. 515). W konsekwencji, również wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przyznaje podmiotowo uprawnienie do uzyskania świadczenia wychowawczego cudzoziemcowi (w tym również temu, któremu udzielono ochrony uzupełniającej na terytorium RP) legitymującemu się kartą pobytu, uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu, czy też nie. W tej sytuacji, ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie miał na względzie wiążącą go ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.), orzekł jak w sentencji.