II SA/Kr 1027/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647) w związku z art. 162 § 1 pkt 1 kpa i art. 104 § 1 kpa, stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wbudowanymi na działkach nr [...],[...],[...] obr. [...] jedn. ew. [...], budowa wewnętrznej drogi dojazdowej na działce nr [...] obr. [...] jedn. ew. [...], budowa drogi w granicach działki nr [...] obr. [...] jedn. ew. [...] na odcinku od włączenia do ul. [...] do planowanej drogi wewnętrznej oraz budowa wjazdu z działki nr [...] obr. [...] jedn. ew. [...] i wjazdu z działki nr [...] obr. [...] jedn. ew. [...], przy ul. [...] w K." (sprawa nr [...]). W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że od dnia [...] grudnia 2013 r. na terenie objętym ustaleniami opisanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rajsko" uchwalony uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XC/1325/13 z dnia 20 listopada 2013 r. (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z dnia 29 listopada 2013 r. poz. 7003). W ocenie organu I instancji ustalenia tego planu miejscowego są inne niż w wydanej decyzji, między innymi dlatego, że określono w inny sposób warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Prezydent podkreślił, że działki inwestycyjne, objęte przedmiotową decyzją o warunkach zabudowy znajdują się na terenie oznaczonym na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rajsko" symbolem Z.15, zaś niewielka wschodnia część nieruchomości inwestycyjnej znajduje się na terenie oznaczonym symbolem Zw.4. Organ I instancji wyjaśnił, że tereny oznaczone symbolami Z.1-Z.30 są terenami zieleni nieurządzonej z dopuszczeniem funkcji rolniczej. Zgodnie z postanowieniami miejscowego planu na terenach tych utrzymuje się istniejące tereny rolnicze, istniejącą legalnie zabudowę z dopuszczeniem remontu i przebudowy istniejących obiektów. Dopuszcza się też lokalizację zalesień, ciągów pieszych, tras rowerowych i konnych, dojazdów niewyznaczonych oraz obiektów infrastruktury technicznej. Ponadto wskaźnik terenu biologicznie czynnego musi wynosić nie mniej niż 80%. Z kolei tereny oznaczone symbolami Zw.1-Zw.10 to tereny zieleni nieurządzonej stanowiącej obudowę biologiczną cieków naturalnych i rowów. Na tych terenach obowiązuje zakaz zabudowy, z dopuszczeniem lokalizacji obiektów i urządzeń wodnych, zalesień, ciągów pieszych, tras rowerowych i konnych, dojazdów niewyznaczonych, obiektów infrastruktury technicznej, a wskaźnik terenu biologicznie czynnego nie może być mniejszy niż 85%. Prezydent podkreślił, że na żadnym z fragmentów terenu inwestycji, dla którego wydana została przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rajsko" nie dopuszczają możliwości realizacji nowej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Prezydent ustalił też, że na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Dlatego, zdaniem organu I instancji, w sprawie zachodziła sytuacja, gdzie bezprzedmiotowość decyzji wynikała z faktu, iż jej ustalenia nie są tożsame z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadniało stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji na podstawie art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. C., zarzucając jej naruszenie: – art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że w sprawie spełnione zostały przesłanki wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy; – art. 6 kpa przez działanie niezgodnie z przepisami prawa; – art. 8 kpa przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; – art. 11 kpa poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji; – art. 107 § 3 kpa poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem odwołującego się postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczące obszarów oznaczonych symbolem Z.1-Z.50 nie zabraniają na tym obszarze inwestycji budowlanych, polegających na wznoszeniu nowej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Odwołujący się podniósł, że warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zabudowy przedmiotowego terenu budynkami jednorodzinnymi, dadzą się pogodzić z warunkami wynikającymi z ustaleń planu, gdyż z treści planu nie wynika zakaz zabudowy tych terenów. Ponadto ustalony w decyzji wskaźnik terenu biologicznie czynnego również da się pogodzić z ustaleniami planu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 162 §1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium podkreśliło, że ustawodawca dopuszcza konkurencję (współistnienie) planu i decyzji (wydanych przed jego wejściem w życie), jako podstaw procesu inwestycyjnego tylko wtedy, gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji są takie same jak te, które wynikają z planu. W ocenie Kolegium, organ l instancji prawidłowo ustalił i trafnie przyjął, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2010 r. ustala odmienne zasady zagospodarowania terenu niż plan miejscowy. Kolegium podkreśliło, że tereny oznaczone w postanowieniach planu symbolami Z.1-Z.30 to tereny zieleni nieurządzonej z dopuszczeniem funkcji rolniczej, na których utrzymuje się istniejące tereny rolnicze, istniejącą legalnie zabudowę z dopuszczeniem remontów i przebudowy istniejących obiektów. Dopuszcza się też lokalizację zalesień, ciągów pieszych, tras rowerowych i konnych, dojazdów niewyznaczonych oraz obiektów infrastruktury technicznej. Ponadto wskaźnik terenu biologicznie czynnego musi wynosić minimum 80% dla obszaru Z.1-Z.30 i 85% dla obszaru Zw.1 do Zw.10. Natomiast przedmiotowa decyzja określa warunki zabudowy dla wskazanych w niej działek jako zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Zdaniem Kolegium, brzmienie zapisów planu w zakresie przeznaczenia tego terenu jest jednoznaczne, a zarazem całkowicie inne aniżeli wynikające z decyzji. Kolegium zaznaczyło, że organ I instancji ustalił, iż decyzja o pozwoleniu na budowę opierająca się na przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy nie została wydana. Skargę na decyzję SKO w K. wniósł J. C., zarzucając jej naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu l instancji zamiast jego uchylenia; 2) art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy; 3) art. 6 w związku art. 7 kpa i art. 2 Konstytucji RP poprzez dokonywanie wykładni contra legem w stosunku do przepisów kpa i działanie niezgodnie z przepisami prawa; 4) art. 8 kpa przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; 5) art. 11 kpa poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji; 6) art. 107 § 3 kpa poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia; 7) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozważenie wszystkich okoliczności i brak należytego uzasadnienia wydanej decyzji. Skarżący domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Niesporną okolicznością w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym było to, że po wydaniu przez Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. ustalającej warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rajsko" uchwalony uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XC/1325/13 z dnia 20 listopada 2013 r. Skoro więc inwestor, dla którego ustalono warunki zabudowy, nie uzyskał pozwolenia na budowę, to zasadnym było rozważenie, czy nie zachodziły przesłanki do wygaszenia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2010 r. ustalającej warunki zabudowy. Podstawę prawną do takiego działania dawał art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa (art. 65 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Treść przytoczonego art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że decyzja ustalająca warunki zabudowy może być wygaszona w sytuacji, gdy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są "inne" niż ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy. Ustawodawca wyraźnie dał pierwszeństwo uregulowaniom miejscowego planu w stosunku do postanowień decyzji o warunkach zabudowy. W żadnym jednak wypadku nie można tego rozumieć jako upoważnienie do automatycznego wygaszania decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla terenów objętych miejscowym planem. Należy bowiem pamiętać, że ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy również została wydana w ramach stosownej procedury i jej wygaszenie może nastąpić jedynie po starannym porównaniu jej postanowień i stwierdzeniu, że są one inne niż uregulowania miejscowego planu, czyli, że nie da się ich pogodzić z tym przeznaczeniem, jakie w ramach władztwa planistycznego zostało dla danego terenu ustalone przez radę gminy. W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy zastosowały się do opisanych wyżej zasad i nie można im przypisać naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Organy obu instancji dokonały bowiem analizy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie porównały uregulowania zawarte w miejscowym planie do warunków zabudowy ustalonych decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2010 r. Nie ulega wątpliwości, że działki objęte tą decyzją znajdują się na terenie oznaczonym na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rajsko" symbolem Z.15, zaś niewielka wschodnia część nieruchomości inwestycyjnej znajduje się na terenie oznaczonym symbolem Zw.4. §16 miejscowego planu przewiduje, że tereny oznaczone symbolami Z.1-Z.30 § to "tereny zieleni nieurządzonej z dopuszczeniem funkcji rolniczej". Stosownie do § 16 ust. 3 plan dopuszcza na tego rodzaju terenach "istniejącą legalnie zabudowę", a także przewiduje wyjątki wymienione w § 16 ust. 4. Należy zwrócić uwagę, że najdalej idącym wyjątkiem jest możliwość lokalizacji obiektów infrastruktury technicznej (pkt 4). Zatem miejscowy plan na terenach oznaczonych symbolami Z.1-Z.30 dopuszcza funkcję rolniczą, zezwala utrzymać istniejącą już legalną zabudowę i pozwala tam zbudować co najwyżej obiekty infrastruktury technicznej. Nie zmienia to jednak faktu, że są to tereny zieleni nieurządzonej. Proste zestawienie przytoczonych regulacji miejscowego planu prowadzi do wniosku, że są to ustalenia inne niż budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o której mowa jest w decyzji Prezydenta Miasta K. [...] grudnia 2010 r. Jeżeli chodzi o obszar oznaczony w miejscowym planie symbolami Zw.1-Zw.10, to z treści § 17 wynika, że ustalenia planu mają charakter jeszcze bardziej restrykcyjny niż w przypadku terenów Z.1-Z.30, ponieważ § 17 ust. 3 wyraźnie ustanawia "zakaz zabudowy" na tych obszarach. Oczywistym jest więc wniosek, że ustalenia miejscowego planu dla obszarów Zw.1-Zw.10 są inne niż zawarte w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 31 grudnia 2010 r. Zdaniem Sądu całokształt regulacji zawartej w § 16 miejscowego planu wyraźnie wskazuje, że plan nie dopuszcza na terenach oznaczonych symbolami Z.1-Z.30 zabudowy mieszkaniowej. Nie można zgodzić się z argumentacją skarżącego, że ograniczenia zawarte w § 16 dotyczą już istniejącej zabudowy, lecz nie odnoszą się do zabudowy nowej. Gdyby bowiem przyjąć stanowisko skarżącego w tej kwestii, to bezcelowym byłoby ustanawianie obszarów Z.1-Z.30 jako terenów zieleni, bo możliwość lokalizowania na nich nowej zabudowy w praktyce dopuszczałaby pozbawienie tych terenów takiego charakteru. Brak wyraźnego zakazu zabudowy nie oznacza, że można zignorować pozostałe postanowienia zawarte w § 16 miejscowego planu, ponieważ treść aktów prawnych, w tym także aktów prawa miejscowego, nie może być odczytywana jedynie z fragmentów normy prawnej i bez uwzględniania całokształtu regulacji. Podsumowując, należy zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, że inwestycja przewidziana w decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia 31 grudnia 2010 r. nie da się pogodzić ustaleniami miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rajsko" dotyczącymi terenów oznaczonych symbolami Z.1-Z.30 oraz Zw.1-Zw.10. Skoro zaś ustalenia miejscowego planu i decyzji o warunkach zabudowy okazały się "inne", a nie było wątpliwości, że inwestor na podstawie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy nie uzyskał pozwolenia na budowę (k. 10 akt adm.), to organy prawidłowo zastosowały art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji za niezasadny należało uznać zarzut skargi naruszenia art. art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 kpa oraz art. 11 kpa, ponieważ pozwala ono zapoznać się z motywami rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy, dokonanymi ustaleniami faktycznymi oraz zastosowanymi przez organ przepisami prawa. Całokształt kontrolowanego postępowania administracyjnego wskazuje, że organy nie naruszyły przepisów postępowania i prawidłowo stosowały przepisy prawa materialnego, nie można zatem zasadnie postawić im zarzutu naruszenia art. 8 kpa. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.