II SA/Ol 889/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie sprzeciwu wobec wykonania robót budowlanych oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Naczelnik Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Starostwa Powiatowego w "[...]", działając z upoważnienia Starosty "[...]", zgłosił sprzeciw wobec realizacji zamierzenia inwestycyjnego, zgłoszonego przez D. B. (dalej jako: "skarżąca"), polegającego na budowie budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2, na działce nr ewid. "[..]", obręb "[...]", gmina "[...]". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2016r. poz. 290 ze zm.), dalej w skrócie jako: "u.p.b.". W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zobligowany był do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b. Wyjaśnił, że teren objęty inwestycją znajduje się w zespole przyrodniczo - krajobrazowym ""[...]"", nie posiada opracowanego, obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dla wnioskowanej działki nie wydano decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b., budowa objęta zgłoszeniem nie może naruszać ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji gdy Gmina "[...]" nie posiada dla rozpatrywanego terenu, obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015r. poz. 199 ze zm.), dalej jako: "u.p.z.p", określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków jego zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji ocenił, że budowa nowych obiektów na terenie wolnym od zabudowy bez określenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy stoi w oczywistej sprzeczności z wyżej przywołanym przepisem u.p.z.p. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - art. 30 ust. 6 pkt 1 u.p.b., poprzez uznanie, że zamierzona inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. budowa wolnostojącego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2 nie wymaga pozwolenia na budowę. - art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b., poprzez uznanie, że zamierzona inwestycja stoi w oczywistej sprzeczności z przepisem art. 4 ust. 2 u.p.z.p., podczas gdy budowa budynku gospodarczego na terenie o przeznaczeniu gospodarczym nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a przepisy prawa materialnego nie przewidują obowiązku posiadania takiej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że przywołany jako podstawa prawna art. 30 ust. 6 pkt 1 u.p.b. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. zwalnia wnioskowany obiekt z uzyskania pozwolenia na budowę. Argumentowała, że żaden z przepisów powołanych ustaw nie nakłada obowiązku uprzedniego uzyskania warunków zabudowy w przypadku realizacji przedmiotowej inwestycji. Wskazała, że w sprawie powinien mieć zastosowanie odpowiednio art. 50 ust. 2 u.p.z.p., który stanowi, że nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Przekonywała także, że budowa budynku gospodarczego na terenie o przeznaczeniu rolnym nie zmienia zagospodarowania terenu, gdyż będzie on użytkowany w sposób zgodny z jego przeznaczeniem. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Wydziału Infrastruktury, Geodezji i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji podał, że zgadza się ze skarżącą, że art. 30 ust. 6 pkt 1 u.p.b. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Jednocześnie stwierdził, że budowa zgłoszonego przez inwestorkę budynku mogłaby być zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jedynie wówczas, gdyby był to obiekt, o którym mowa: w art. 29 ust. 1 pkt. 1 lit. a, ewentualnie w art. 29 ust.1 pkt 2 u.p.b., przy czym oba te przypadki należy rozpatrywać jako sytuacje występujące rozłącznie. Organ odwoławczy wskazał na treść definicji "budynku gospodarczego" zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r. poz. 1422). W związku z tym przyjął, że pojęcie "budynek gospodarczy" o którym mowa w różnych częściach art. 29 u.p.b. należy interpretować jako budynek towarzyszący zabudowie podstawowej terenu, który pełni określoną funkcję związaną z gospodarowaniem na tym terenie, przy czym gospodarowanie to może być związane z różnym rodzajem aktywności człowieka. Skoro w art. 29 ust.1 termin "budynek gospodarczy" pojawia się odrębnie w różnych częściach tego przepisu, należy interpretować ten stan jako celowy zabieg ustawodawcy, którego zamiarem było wyraźne rozdzielenie konkretnych sytuacji faktycznych, w których nie będzie od inwestora wymagane pozwolenie na budowę budynku gospodarczego określonego rodzaju, a także podkreślenie ścisłego związku budynku gospodarczego z podstawową funkcją terenu na którym jest on planowany, bądź z funkcją obiektów które już się znajdują na tym terenie i które budynek gospodarczy ma uzupełniać. W konsekwencji oznacza to, że w każdej z części tego przepisu pojęcie "budynek gospodarczy" ma znaczenie zawężone do jedynie takiego przeznaczenia tego budynku, które jest ściśle związane z sytuacją faktyczną wskazaną w danej części art. 29 ust.1 u.p.b. zauważył, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 a u.p.b., który wyłącza niektóre budynki gospodarcze z obowiązku uzyskania pozwolenia na ich budowę, dotyczy budowy "parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,50 m", ale "związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej". Wskazał, że budynek gospodarczy, którego budowę zgłosiła inwestorka jest zlokalizowany na gruncie rolnym i nie jest związany z produkcją rolną (wynika to z treści zgłoszenia i odwołania inwestorki), wobec czego zgłoszona budowa mogłaby być zwolniona z obowiązku pozwolenia na budowę, pod warunkiem spełnienia przepisów, w tym u.p.z.p. Zdaniem organu II instancji wnioskowane zamierzenie narusza art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Zaznaczył, że skoro inwestorka zamierza rozpocząć budowę budynku gospodarczego nie uzyskawszy wcześniej wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - decyzji o warunkach zabudowy działki, to tym samym jej zamierzenie narusza ten przepis i organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien zgłosić sprzeciw, nawet gdy zgłaszany budynek gospodarczy ma powierzchnię zabudowy uprawniającą do zwolnienia od pozwolenia na budowę. Wskazał, że potwierdza to wprost art. 59 ust. 2 u.p.z.p., w myśl którego – "przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku". Przyjął, że odpowiednie stosowanie przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p. do postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, polega na przyjęciu zasady, że na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa nowego obiektu budowlanego, niebędącego inwestycją celu publicznego (z wyjątkiem jednorazowej budowy tymczasowego obiektu, mającego istnieć przez okres do roku), wymaga od inwestora - niezależnie od tego czy na jego budowę konieczne jest uzyskanie pozwolenia czy też nie - uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (która to decyzja zostanie wydana jedynie w przypadku spełnienia warunków, o jakich mowa a art. 61 ust. 1 u.p.z.p., tj. spełnienia tzw. dobrego sąsiedztwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie decyzji wydanych w obydwu instancjach w związku z naruszeniem: I. przepisów prawa materialnego: 1. art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b., poprzez nieprawidłową wykładnię i niewłaściwe zastosowania, co doprowadziło do zastosowania zawężonej i nieuprawnionej wykładni pojęcia "budynek gospodarczy", a przez to uznanie, że zgłoszenie dotyczyło budynku, na budowę którego wymagane było pozwolenie na budowę; 2. art. 59 ust. 1 u.p.z.p, poprzez nieprawidłową wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do zastosowania wykładni zawężonej i stwierdzenia, że przepis ten zupełnie wyłącza normę art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy, z uwagi na jego sprzeczność z przepisem art. 59 ust. 2 - co w konsekwencji oznacza, że wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu, nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, chyba że jest to zmiana o charakterze jednorazowym, tymczasowym, trwająca do 1 roku. II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 138 § 1 k.p.a., poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, pomimo że ze względu na okoliczności sprawy organ odwoławczy winien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie ewentualnie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia; 2. art. 107 § 3 w zw. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw utrzymania decyzji organu I instancji, w tym nie odniesienie się do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu. W uzasadnieniu autor skargi zarzucił, że organ II instancji w sposób nieuprawniony przyjął definicję budynku gospodarczego z cytowanego rozporządzenia. Podniósł, że zgodnie z zasadami techniki prawodawczej w akcie niższej rangi niż ustawa nie formułuje się definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Poza tym z delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 1 pkt 1 u.p.b. wynika, że definicje zawarte w tym rozporządzeniu tworzy się wyłącznie na jego potrzeby. Powyższe, zdaniem strony skarżącej, oznacza, iż budynek gospodarczy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b., zwolniony z konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę (na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b.), należy interpretować jako towarzyszący zabudowie podstawowej terenu budynek, który pełni określoną funkcję związaną z gospodarowaniem na tym terenie, przy czym gospodarowanie to może być związane z różnym rodzajem aktywności człowieka. Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 59 ust. 1 u.p.z.p., autor skargi podniósł, że organ autorytatywnie stwierdził, iż w świetle przywołanego przepisu o konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy przesądza jedynie fakt, że mamy do czynienia z budową obiektu budowlanego. Wskazał, że organ przywołał obszerne orzecznictwo na poparcie swoich twierdzeń, bez dokonania własnej analizy stanu faktycznego. Tymczasem w świetle przesłanek wynikających z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest to stwierdzenie niewystarczające i oparte na ograniczonej wykładni tego przepisu. W ocenie skarżącej budowa budynku gospodarczego na terenie rolniczym, czyli o przeznaczeniu gospodarczym, budynku który ma pomóc m.in. w jego utrzymaniu, w żadnym wypadku nie doprowadzi do zmiany zagospodarowania terenu. Pomimo to organ odwoławczy nie rozważył i nie wykazał w uzasadnieniu decyzji, że w okolicznościach faktycznych sprawy spełnione zostały wszystkie warunki z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., rodzące skutek w postaci obowiązku uzyskania dla przedmiotowych robót decyzji o warunkach zabudowy. Przyjęcie, że na realizację (budowę) każdego obiektu objętego zgłoszeniem wymagana będzie ostateczna decyzja o warunkach zabudowy oraz uzgodnienia czyniłoby zgłoszenie, które ma być w założeniu odformalizowaną postacią reglamentacji budowlanej - bezcelowym. W ocenie strony skarżącej, niewystarczające w świetle rozpatrywanej sprawy było stwierdzenie przez organ II instancji, że każda budowa obiektu prowadzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Uznano, że takie lakoniczne stwierdzenie bez szczegółowego odniesienia się do stanu faktycznego sprawy oraz do argumentacji skarżącej zawartej w odwołaniu, nie może być wystarczające w tym względzie. Organ nie przeprowadził żadnych rozważań pozwalających na ustalenie, czy wybudowanie przedmiotowego budynku o podanych gabarytach i w istniejącym otoczeniu, istotnie spowoduje zmianę zagospodarowania terenu, w tym, czy spowoduje zakłócenie normalnego dotychczasowego przeznaczenia terenu i sposobu korzystania z niego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia 26 października 2016r., w uzupełnieniu argumentów skargi, pełnomocnik skarżącej przytoczył stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 sierpnia 2016r., zgodnie z którym nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Wymóg ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji może dotyczyć wyłącznie sytuacji, gdy planowana inwestycja będzie realizowana w trybie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 a, 2b oraz 19a u.p.b. (dotyczy to wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, wolnostojących parterowych budynków stacji transformatorowych i kontenerowych stacji transformatorowych o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz sieci: elektroenergetycznych obejmujących napięcie znamionowe nie wyższe niż 1 kV, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, telekomunikacyjnych). Na rozprawie w dniu 22 listopada 2016r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę. Wskazał, że do skarżącej ma zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Wyjaśnił, że budynek w projekcie jest parterowy, nie ma użytkowego poddasza. Otwór okienny przeznaczony jest na doświetlenie. Zaznaczył, że skarżąca jest rolnikiem i obiekt ten ma służyć przeznaczeniu rolniczemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U z 2016r. poz. 1066) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na zasadzie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada zgodność rozstrzygnięcia administracyjnego z przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sad orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) Oznacza to, że sąd ma obowiązek przeanalizowania sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym aktem w jej całokształcie, czyli od momentu jej wszczęcia i stwierdzenia czy organy orzekające poczyniły wystarczające ustalenia faktyczne w świetle przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie i dokonały ich właściwej subsumcji. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisu prawa mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Zatem jeżeli rozstrzygnięcie jest zgodne z przepisami, mimo niewłaściwego uzasadnienia decyzji, nie ma podstaw do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. W rozpatrywanym przypadku mimo dostrzeżonych braków uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zawarte w niej rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Organy orzekające niezasadnie skupiły się na analizie zgodności zamierzenia z przepisami u.p.z.p., podczas gdy w sprawie należało przede wszystkim wykazać dlaczego wnioskowane zamierzenie nie mogło zostać objęte procedurą zgłoszenia, tylko wymagało pozwolenia na budowę. Na prawidłowość takiego działania wskazuje systematyka art. 30 ust. 6 u.p.b., który w pierwszej kolejności nakazuje zbadać, czy planowana budowa może podlegać zwolnieniu od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jeżeli ten podstawowy warunek nie zostanie w sprawie spełniony bezcelowe jest weryfikowanie zgodności zamierzenia z przepisami innych ustaw. Wbrew przekonaniu strony skarżącej wnioskowane zamierzenie nie może być kwalifikowane jako wolnostojący parterowy budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 35 m2 , w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Skarżąca konsekwentnie podkreślała, także w skardze, że jej zgłoszenie należy rozpatrywać w ramach tej normy. Organ II instancji słusznie dostrzegł, że w świetle tego przepisu znaczenie ma nie tylko powierzchnia zabudowy budynku uprawniająca do zwolnienia od pozwolenia na budowę, ale też jego funkcja ściśle gospodarcza. Organ zasadnie zanegował wystąpienie w sprawie takiej okoliczności, chociaż prawidłowo powinien pogłębić argumentację na ten temat i wyjaśnić stronie dlaczego nie można uwzględnić jej twierdzenia o rolniczym przeznaczeniu obiektu. Organ II instancji zauważył również, że zgodnie z przepisem powinien to być budynek parterowy. Nie wyjaśnił jednak, że załączony do wniosku rysunek elewacji i rzut parteru w sposób oczywisty przeczy twierdzeniom strony, że wniosek dotyczy w ogóle budynku parterowego, który to wymóg musiałby zostać spełniony kumulatywnie, aby zgłoszenie mogło zostać skutecznie złożone. Z przedłożonego rysunku wynika bezspornie, że całkowita wysokość budynku miałaby wynosić 6,7 m. Miałby być to budynek z użytkowym poddaszem z oknem balkonowym na tym poddaszu. Na parterze dwa duże okna i łazienka oraz komin grzewczy. W ocenie Sądu projektowana inwestycja, mimo sugerowanego nazewnictwa pomieszczeń wykraczała poza zakres art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b., stanowiąc w istocie mały domek przeznaczony na pobyt ludzi w celach rekreacyjnych, zważywszy położenie nieruchomości w zespole przyrodniczo-krajobrazowym "[...]". Trudno tu odnieść się bardziej szczegółowo do twierdzenia skarżącej o przeznaczeniu rolniczym wskazanego obiektu, skoro sama skarżąca nie wyjaśnia nic w tym względzie. Podany fakt, że jest rolnikiem nie tłumaczy w ogóle do czego ma służyć wnioskowany obiekt budowlany. Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, grunty pod budynkami posadowionymi na gruntach rolnych należy klasyfikować wciąż jako grunty rolne, gdy budynki wchodzą w skład gospodarstwa rolnego i służą wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Na takie okoliczności skarżąca nie wskazuje. Natomiast rysunki projektowanego budynku i otoczenie jego posadowienia przeczy jego wyłącznie rolniczemu przeznaczeniu, a przede wszystkim nie sposób uznać projektowaną wysokość budynku z możliwością wykonania pomieszczenia na poddaszu, za budynek parterowy. W takim stanie rzeczy nie powinno budzić wątpliwości, że wnioskowane zamierzenie musi uzyskać pozwolenie na budowę z mocy art. 28 ust. 1 u.p.b. Wykluczenie konkretnego obiektu budowlanego z grupy obiektów wymagających pozwolenia na budowę i zakwalifikowanie go jako budynku gospodarczego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. musi odnosić się do warunków każdej sprawy z zachowaniem reguły, iż wyjątki od zasady interpretować należy zawężająco. Skoro zgłoszone zamierzenie wymagało pozwolenia na budowę, prawidłowo w podstawie prawnej sprzeciwu powołano art. 30 ust. 6 pkt 1 u.p.b. Przepis ten obliguje organ architektoniczno-budowlany do wniesienia sprzeciwu, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W takim przypadku, jak strony zgodnie wskazują, ma zastosowanie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Mając powyższe na uwadze skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 p.p.s.a.