II OSK 1202/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 568/16 w sprawie ze skargi R. M. i A. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 568/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę skarżących na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W administracyjnym toku instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w P., na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], nakazał skarżącym rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem oraz dwóch obiektów budowlanych nietrwale związanych z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniących funkcję sanitariatów wzniesionych bez pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w K., gmina K.. Organ I instancji przeprowadził w trybie art. 48 Prawa budowlanego postępowanie legalizacyjne, w którym postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. nałożył na inwestora obowiązki, w tym przedstawienie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Jednak skarżący, pomimo czynionych przez organ wezwań do uzupełnienia dokumentacji, nie wywiązali się z nałożonych obowiązków, tj. nie dostarczyli m.in. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej nieruchomości. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli skarżący. Zaskarżoną decyzją [...] WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił ww. decyzję organu I instancji i nakazał skarżącym rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem oraz obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję sanitariatu wzniesionych bez pozwolenia na budowę na terenie ww. działki. Organ odwoławczy ocenił, że z akt sprawy wynika, iż strona nie przedłożyła w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów, tj. nie przedłożyła ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji, do czego była zobowiązana. W tym stanie rzeczy nakaz rozbiórki przedmiotowych obiektów budowlanych jest uzasadniony, gdyż fakt niewywiązania się zobowiązanej z obowiązków uzasadnia wydanie nakazu rozbiórki. Natomiast zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ uzasadnił koniecznością uwzględnienia zmiany okoliczności faktycznych w postaci rozbiórki jednego z sanitariatów i orzekł reformatoryjnie o rozbiórce pozostałych na działce obiektów budowlanych. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący, podnosząc, że zaskarżoną decyzję podjęto pomimo tego, że skarżący nie zapoznali się z dokumentami sprawy, w szczególności z materiałem uzupełnionym przed organem pierwszej instancji. Wskazali, że nie zgadzają się również z odmową ustalenia przez Wójta Gminy K. warunków zabudowy. Oświadczyli, że czują się pokrzywdzeni, bowiem od lat podejmują bezskuteczne starania o usankcjonowanie istniejącego stanu zabudowy. Ewentualnie wnieśli o przedłużenie terminu wykonania rozbiórki ze względu na uwarunkowania osobiste i związane z nimi trudności w jej przeprowadzeniu. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 568/16, oddalając skargę, wskazał, że w niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że skarżący w trakcie postępowania legalizacyjnego nie przedstawili na wezwanie organu decyzji o warunkach zabudowy, jako warunku koniecznego do zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej; zaś brak możliwości uzyskania przez skarżących decyzji o warunkach zabudowy jest znany Sądowi z urzędu (prawomocny wyrok WSA w Gdański z 8 lutego 2012 r., II SA/Gd 459/11 dotyczący odmowy ustalenia warunków zabudowy). Ponadto organ odwoławczy uwzględnił aktualny stan faktyczny istniejący na nieruchomości. Nie budzi też wątpliwości sądu ustalenie przez organ odwoławczy, że opisane obiekty budowlane, oba nietrwale związane z gruntem, prawidłowo zostały zakwalifikowane jako wymagające pozwolenia na budowę, stosownie do treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, jako nieobjęte włączeniami od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 29 i art. 30 tej ustawy. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 48 ust. 1-5 Prawa budowlanego obowiązek rozbiórki w przypadku wybudowania (budowy) obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, musi być poprzedzony oceną możliwości jego legalizacji, przede wszystkim po ustaleniu, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w aktualnym stanie prawnym również z innymi aktami prawa miejscowego) oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że jak podkreśla się w judykaturze, legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2009 r., II OSK 1879/07). Istota niniejszej sprawy wymaga zauważenia, że legalizacji przedmiotowych obiektów budowlanych nie była możliwa z uwagi na brak decyzji o warunkach zabudowy. Analiza treści przepisów art. 61 oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199) wskazuje, że w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jak w okolicznościach niniejszej sprawy), decyzja o warunkach zabudowy jest jedynym sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym prawidłowe było ustalenie i ocena organu odwoławczego co do niewykonania przez skarżących warunku legalizacji samowoli budowlanej, jakim było przede wszystkim złożenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (obowiązku nałożonego postanowieniem PINB z [...] sierpnia 2012 r.). Tego w istocie skarżący nie kwestionują, gdyż jak wynika z treści skargi przyznają odmowę ustalenia warunków zabudowy przez Wójta Gminy K. i oczekują jedynie przesunięcia terminu wykonania rozbiórki. W ocenie Sądu, przywoływane w skardze okoliczności związane z wieloletnimi staraniami strony skarżącej, mającymi na celu doprowadzenia do zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K. w celu dopuszczenia zabudowy rekreacyjnej na działkach w K. na terenie obejmującym działkę skarżących, nie mają w niniejszej sprawie znaczenia prawnego. Prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego i może być ograniczone ustawami (zob. art. 64 Konstytucji RP). Jest ryzykiem inwestorów podejmowanie działań inwestycyjnych na terenie nieprzeznaczonym pod zabudowę, w sytuacji gdy ustawa Prawo budowlane od zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obowiązującym planem lub decyzją o warunkach zabudowy) uzależnia legalizację w przypadku samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 i art. 49b. W rezultacie powyższych rozważań Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Ponadto zauważył, że o skutkach niespełnienia obowiązków wyznaczonych dla legalizacji samowoli budowlanej skarżący zostali pouczeni w ww. postanowieniu PINB. Prawidłowo również organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez wydanie decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i orzekającej na nowo co do istoty sprawy, po ustaleniu wykonania rozbiórki jednego z obiektów budowlanych pełniących funkcję sanitariatu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.) przez niezastosowanie w sytuacji gdy zgodnie z brzmieniem tego przepisu pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki, w sytuacji gdy naniesienia budowlane na przedmiotowa działkę spełniają kryteria cytowanego przepisu; - art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego traktującym o nakazaniu przez organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę poprzez jego niewłaściwe zastosowanie , będące następstwem naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2a tej ustawy, o czym mowa w zarzucie poprzedzającym niniejszy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. Oba zarzuty skargi kasacyjnej opierają się na treści art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego nadanej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443). Ustawa nowelizująca w omawianym zakresie weszła w życie 28 czerwca 2015 r., a więc po wniesieniu przez skarżących odwołania od decyzji PINB o nakazie rozbiórki. Jednak nie oznacza to, że organ odwoławczy obowiązany był zastosować przepis prawa materialnego w brzmieniu nadanym ww. nowelizacją. Jak bowiem wynika z treści art. 6 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. A zatem norma prawna zawarta ww. przepisie intertemporalnym nie pozwalała w okolicznościach przedmiotowej sprawy na zastosowanie przez organ odwoławczy art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ww. ustawą nowelizującą. Przedmiotowa sprawa została wszczęta z urzędu w 2007 r. i do dnia wejścia w życie ww. ustawy nowelizującej nie została zakończona ostateczną decyzją. Takiego bowiem warunku nie spełnia wydana w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja kasatoryjna (art. 138 § 2 K.p.a.), tj. decyzja [...] WINB z dnia [...] października 2009 r. wydana na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego, ponieważ tego rodzaju decyzja jako ostateczna nie kończy postępowania w danej sprawie, lecz z istoty wskazuje na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co dopiero umożliwia prawidłowe podjęcie rozstrzygnięcia przez organ administracyjny. Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że Sąd I instancji nie zastosował art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ww. nowelizacją. W konsekwencji należało uznać oba zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Dodatkowo wyjaśnienia skarżącym wymaga, że niezależnie od zastosowanego trybu legalizacyjnego, brak decyzji o warunkach zabudowy obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki. Realizacja m.in. obiektów budowlanych, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego w brzmieniu nadaną ww. nowelizacją, wymaga zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Takie zgłoszenie powinno zostać złożone przed realizacją inwestycji. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego). Brak zaś zgłoszenia i tak wymaga przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, co prawda w trybie art. 49b Prawa budowlanego, jednak z tożsamym wymogiem, tj. przedstawia na wezwanie organu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego). Braki w tym zakresie, podobnie jak w trybie art. 48 Prawa budowlanego, prowadzą do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. A zatem w okolicznościach tej sprawy, niezależnie od zastosowanego trybu postępowania legalizacyjnego, z uwagi na brak decyzji o warunkach zabudowy, istniały podstawy do nałożenia rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.