II SAB/Wa 670/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Anna Mierzejewska (spraw.), Eugeniusz Wasilewski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A.Z. na bezczynność Dyrektora Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami Dzielnicy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę – Pismem z dnia 2 lipca 2014 r. A. Z. wniósł skargę na bezczynność Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] wobec nieudzielenia informacji na wniosek z dnia [...] kwietnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej zawartej we wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. Organowi zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, artykułu 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie ze złożonym wnioskiem w ustawowym terminie. Skarżący wniósł o : 1. zobowiązanie organu do rozpoznania w całości wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2014 r.; 2. zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi podał, że w dniu [...] kwietnia 2014 r. złożył wniosek do [...] Burmistrza Dzielnicy [...] w tej samej dacie o udostępnienie informacji publicznej w zakresie adresów wszystkich budynków mieszkalnych i użytkowych na terenie Dzielnicy [...], w których własność Miasta [...] stanowi 100 % wraz z ilością lokali komunalnych w tych budynkach i numerem księgi wieczystej budynku. Organ Burmistrz Dzielnicy przekazał wniosek do załatwienia według kompetencji do Zarządu Gospodarowania Nieruchomościami w [...], wskazał, że udzielenie informacji nastąpi w terminie do dnia 31 maja 2014 r. w związku z koniecznością zebrania danych. Pismem z dnia 28 maja 2014 r. Zakład Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] przekazał wykaz adresowy budynków mieszkalnych i użytkowych Miasta [...] w administrowaniu ZGN wraz z liczbą lokali mieszkalnych i użytkowych. Wnioskodawca otrzymał informację z dnia 13 czerwca 2014 r. Organ nie udostępnił jednak wnioskowanych numerów ksiąg wieczystych administrowanych przez siebie budynków, a ponadto wnioskodawca wnioskował o wskazanie wszystkich budynków na terenie Dzielnicy [...], w których miasto ma pełny udział we własności, a nie tylko tych które są administrowane przez ZGN [...]. Wobec powyższego organ udzielił informacji tylko w części, a nie zgodnie z wnioskiem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podał, iż przekazał informację "Wykaz budynków mieszkalnych, użytkowych w administracji ZGN" i jednocześnie poinformował A. Z., że zakres i tryb udzielania informacji z ewidencji gruntów i budynków został uregulowany w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287). Zgodnie z art. 24 oraz z art. 40 ust. 3c wyżej wymienionej ustawy informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne. Informacji tych udziela się odpłatnie. Jawność danych ewidencyjnych nie dotyczy danych osobowych, które podlegają ochronie na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Wyjaśnił również, że ZGN administruje wszystkimi budynkami w których znajdują się lokale komunalne (mieszkalne i socjalne) w Dzielnicy [...]. Przekazany więc wykaz lokali administrowanych przez ZGN jest tożsamy z zakresem budynków mieszkalnych i użytkowych na terenie Dzielnicy [...] w których własność [...] wynosi 100 % wraz z ilością lokali komunalnych w tych budynkach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Ustrojowa doniosłość dostępu do informacji publicznej dla obywateli uzasadnia umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ochrony prawa obywateli do uzyskania takiej informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej ma bowiem konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności, praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, a także, gdy wnioskodawca nie ma innego trybu dostępu do żądanej informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie istotnie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy bowiem organ jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3), jak również żądanie skarżącego dotyczy informacji publicznej, wszak informacja tworzona przez organ władzy publicznej w ramach rejestrowania i ewidencjonowania danych geodezyjno – kartograficznych mieści się w kategorii pojęciowej "sprawy publicznej", o których to sprawach stanowi art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "f" tej ustawy, podlega udostępnieniu jako informacja o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Wprawdzie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "f" ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej mówi o udzielaniu informacji "o posiadanych rejestrach", a nie o udostępnianiu danych w nich zawartych, niemniej jednak z samego faktu gromadzenia przez organ władzy publicznej danych geodezyjno – kartograficznych należy wyprowadzić wniosek o publicznym charakterze tego rodzaju danych, jako przetwarzanych w celu realizacji ustawowych zadań i kompetencji organu zwłaszcza, że przepis art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawiera zamkniętego katalogu informacji publicznych. Trzeba przy tym zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej, wszak art. 1 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie. Zgodnie z jego treścią, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, jeżeli informacja publiczna dostępna jest dla osoby zainteresowanej w innym trybie. Jeśli więc osoba zainteresowana ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tak też jest w niniejszej sprawie, bowiem dostęp do informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego regulowany jest przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Jak wynika z uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13 (ONSA i WSA z 2014 r Nr 3 poz. 38) przepisy udip stosuje się w świetle art. 1 ust. 2 tej ustawy wówczas, gdy ustawa szczególna nie stanowi inaczej bądź danej materii nie reguluje w sposób odmienny udip. Stosownie do art. 40 ust. 3c ww. ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne, z zastrzeżeniem ust. 3d oraz art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. Nr 76, poz. 489 ze zm.) i art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 235). Przepis ten wprowadza więc zasadę odpłatności za udostępnianie danych, informacji oraz innych materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, a także za udostępnianie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Natomiast art. 40 ust. 3d ww. ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazuje, w jakich sytuacjach i którym podmiotom wydaje się nieodpłatnie wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego. W sprawie niniejszej będzie miała zastosowanie zasada lex posteriori generali non derogat legi priori speciali, zgodnie z którą ustawa ogólna późniejsza nie uchyla ustawy szczególnej wcześniejszej. Nie powinno budzić wątpliwości, że ustawą szczególną wcześniejszą jest w tym przypadku ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne (przyjęta w 1989 r.), natomiast ustawą ogólną późniejszą jest ustawa o dostępie do informacji publicznej (przyjęta w 2001 r.). Wejście w życie tej ostatniej nie spowodowało zatem derogowania przepisu art. 40 ust. 3c ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, co oznacza, że podlega on stosowaniu. Przepisy tej ustawy określają zasady i tryb dostępu do danych, informacji i innych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjno – kartograficzny i zagadnienia te zostały w niej unormowane w sposób kompleksowy. Zatem wniosek o udostępnienie informacji zawartych w zasobie geodezyjno – kartograficznym winien być przez organ rozpatrywany w trybie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, a nie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy, i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Wyłączenie zatem stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, o jakim mowa w art. 1 ust. 2 tej ustawy, dotyczy każdego dostępu do informacji publicznej uregulowanego w ustawie, również w rozdziale 2a, a zatem także udostępniania informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystania. Wynika z tego, że udostępnianie informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystania nie może naruszać przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Tymczasem dostęp do materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny jest – co do zasady – odpłatny, zgodnie z art. 40 ust. 3c ww. ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, co oznacza, że przy udostępnianiu danych, informacji i materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wyłączone jest stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej mowa jest o przepisach innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi, o tyle w art. 23a ust. 5 tej ustawy mowa jest o przepisach innych ustaw, określających odmienne zasady wykorzystywania informacji publicznej. Zatem, jeżeli ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne określa odmienne zasady i tryb udostępniania informacji, będących informacjami publicznymi, to w tym zakresie wyłączone jest stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 175/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki pogląd został zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r. I OSK777/13. Podobnie wypowiedział się w tej materii Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2012 r. I OSK 1766/12 "Przepis ten (art. 1 ust. 2 udip) zawiera normę kolizyjną wyłączającą stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji, gdy tryb i zasady dostępu do informacji publicznej zostały w innych aktach prawnych uregulowane odmiennie. Udostępnienie informacji żądanych przez wnioskodawcę zawartych w zasobie geodezyjnym uregulowane zostało w przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Reasumując, ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne określa odmienne zasady i tryb udzielania informacji znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, będących informacjami publicznymi, co oznacza, iż w zakresie dostępu do informacji zawartych w zasobie wyłączone jest stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.